時間：2023-06-07 09:14:36
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇關于三農問題的論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：農業經濟 科技現代化 協調發展
就目前的社會發展來看，處于多數的還是從事農業的人口。那么，如何帶動農業發展，提高農村經濟就成了目前農業人士所面對的首要問題。
一、對農業經濟發展存在的問題進行探討
1 “三農”問題。所謂的“三農”包括農村、農業和農民。“三農問題”就是指發展農村、研究農業、幫助農民的問題。“三農問題”的目的在于加快農村發展，提高農業產量，增加農民穩定收入。
當前的局面是在農村、農業和農民之間存在著一定使其不能和諧的因素。當然，“三農”問題也是我國農業實施經濟化管理，加速農村經濟現代化發展的重要基礎。然而，人們總會在潛移默化的歪曲“三農”問題面臨的局面，有的人認為只要目前糧食基礎夠就實現了農村的穩步發展。其實，這已經偏離了問題的核心。“三農問題”是保證我國農業經濟建設協調發展，實現小康社會的重要因素。因此，“三農”問題的解決是我國目前發展所應面對的重要問題。
2 種植業獲益偏低。長時間來說，種植行業一直是一個收入低下的行業。在農村，越來越多的人開始進城打工，究其原因就是因為種地的收入無法滿足正常的生活。同時，由于社會發展而帶來一系列物品的價格上浮也是造成農民感到困擾的原因之一。農業用種、施肥、澆水等都在不停地抬高價格。經過一年辛苦耕種，秋收后糧食產品的價格卻沒有相對上調，導致多數務農的人員并沒有進城打工人員的經濟回報高。極度打擊了農民對種植行業的信心，使得更多的農民不想種地，選擇進城打工。
3 社會對農業的關注不高。對農村開始實施經濟化管理是廣大農民針對目前農業現狀悟出來的一條經濟致富的現代化道路，也是調動農民重拾對土地種植的信心。從我國改革開放以來，農業就受到了不同程度的打壓，針對目前社會的狀況，怎樣解決農民心里問題，增加糧食種植的經濟收入就顯現的尤為迫切。但是，社會并沒有對這一觀點予以更多的關注，對農業行業的投入依然相對于其他行業投入經濟較低。所以，這就需要我國各層次政府針對一系列農業問題進行解決，加大農村的經濟投入力度，各項利于農業生產的方針政策，使農村的發展更加的科學化。經濟化，從而為農民營造出一個有利于生存的經濟大環境。
4 農民的孩子“上學難”的問題。近年來，社會開始更多的關注農村的經濟建設。報紙中報道的農民工治病難、買房難，農民工的孩子上學難等問題也應引起人們的關注。在一個偏僻的農村，幾個村子中可能僅有一個小小的醫療診所，里面的醫療設施不全，醫療藥品價格高，醫護人員少。從而使得農民開始不愿局限在自己的小山村，紛紛進城打工，改善居住環境。然而，進城打工的農民工也不是同城里人員同等待遇的。農民工在城里居住條件一般都很差，所做的工作也都是體力活，工資更是多數不能按時發放。農民工的孩子在城里入學也很困難。因此，就形成了一種農民工體力付出的多、居住環境差、生病沒錢看、孩子無法正常上學的惡性循環。如何針對這些問題予以解決，就是當今人士都應共同思考的事情。
二、使農村經濟加速現代化發展的方法
1 增強關于農業經濟的管理辦法。當今的和諧社會應該尊崇以人為本的原則，同步建設農村產業化發展，加強農業經濟的管理辦法。我們應該站在農民的角度去看問題，提高對“三農”的管理。利用先進的科學技術，領導農民進入現代化的社會，從而增加農民的經濟收入。堅持可持續發展的道路，以城鎮帶動農村，實現農業與社會經濟共同發展的目標。
2 增強建設農村經濟實施隊伍。要想增強農村的發展，我們應先提高農村中引領經濟的領導隊伍。就我國目前情況看，農業環境基本以小農經濟為主。面對小農經濟，我們不應該盲目地進行否定，而是從小農經濟的特有點出發，調動農民對種植業的積極性，提高農業收入，進而保證農村經濟的現代化發展。我們應該確立完善的農村經濟實施隊伍，以他們為榜樣，切實可行的幫助農民翻身成為經濟的主人。同時，鄉鎮干部也應該為農民起表率作用，將農民引領到致富的道路上。
3 加大農民收入情況，使農民沒有后顧之憂。如何發展農村經濟是構建社會主義和諧社會的主要問題之一。我們應該大力完善農業經濟的發展，使其更加有條理，讓農業發展有理可依，有據可查。讓農民不再遵循舊方法進行生產建設，而是讓現代化的經濟所代替。我們也應呼吁社會的關注，結合政府出臺的政策，解決農民工看病困難、收入低廉、住房條件差、下一代上學困難等問題，從而使農民可以更全身心的投入生產中，完善農村的改革建設，加速農村經濟的發展。
一、必要性與緊迫性
農村中學教師隊伍整體素質與城市有一定差距，這是不爭的事實。而地理學科教師與城市相比，差距就更大，學歷結構、職稱結構、年齡結構都非常堪憂。據安徽省天長市對全市33所農村初中學校78名地理教師的調查，本科學歷占6.4%，專科學歷占79.5%，民辦或臨時教師占14.1%，其中本專科學歷是地理專業的占47.4%；高級職稱占5.1%，中級職稱占25.6%，初級職稱占35.9%，未評職稱占19.2%；20～30歲占43.6%，30～45歲占33.4%，45～60歲占23%；地理教師90%以上兼帶其它主科。筆者所在學校是西部一所農村中學，雖然是重慶市重點中學，但地理教師隊伍仍然非常薄弱。全校共有初高中地理教師12名，高中7名為專職，初中5名全部為兼職；其中地理專業（本專科）畢業只有5名，初中地理教師沒有任何1名畢業于地理專業；目前高級職稱只有1名，中級職稱只有4名，初級職稱占8名。從以上數據可以看出，農村初中地理教師本科學歷少、地理專業少、高中職稱少、中青骨干少、專職教師少。
當代中國，“三農問題”關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。農村教育的問題一方面是“三農問題”的組成部分，另一方面也是解決“三農問題”的突破口之一。農村的人口、資源、環境問題非常突出，十報告指出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。地理科學在解決這些問題、實現這些目標上又顯現出巨大優勢，這就迫切需要使農村公民接受高水準的地理教育，提高其地理科學素養，以應對這些問題與挑戰。農村中學學生主要是農村孩子，他們是農村的未來，其接受地理教育的狀況一方面反映教育統籌城鄉和科學發展情況，另一方面將在很大程度上影響新型城鎮化與農業現代化進程，影響社會主義新農村建設、和諧社會建設乃至“中國夢”的實現。上述農村中學地理教師現狀，無疑是不能勝任農村中學地理教育使命的。由此可見，農村中學地理教師通過走專業發展之路，提升農村中學地理教育水平，以適應社會發展的需要，其必要性與緊迫性不言而喻。在新課程背景下，廣大農村中學地理教師的教育思想、教學理念、教學方法、教學能力、教學藝術更是需要得到及時更新和提高。已實施三年的“國培計劃”有專門針對農村初中地理骨干教師的培訓安排，也正是基于這樣的必要性與緊迫性而設計。雖然有這樣針對性的措施，但整個農村中學地理教師的專業發展還任重而道遠，亟待相關部門重視和農村中學地理教師自身的努力。
二、強制性與自主性
農村中學地理教師的專業發展具有一定強制性。一是《教師法》第八條規定，教師有遵守憲法、法律和職業道德，為人師表的義務，有不斷提高思想政治覺悟和教育教學業務水平的義務。這是從法律層面對教師的專業發展提出強制性要求，農村中學地理教師不得以任何理由而有任何特殊的對待。二是《義務教育法》規定，義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育；依法實施義務教育的學校應按照規定標準完成教育教學任務，保證教育教學質量。要保證每個適齡兒童、少年接受到符合規定標準的義務教育，農村中學地理教師尤需努力，尤其需要通過專業發展以提升自身素質，通過努力工作以提高和保證地理教學質量。三是《義務教育地理課程標準》和《全日制普通高中地理新課程標準》對中學地理教育相關活動提出要求，規定中學階段地理學科的課程性質、課程目標、內容目標、實施建議，是地理教材編寫、教學、評估和考試命題的依據，是國家管理和評價地理課程的基礎。地理課程標準沒有區分農村中學與城市中學，對初中階段的內容要求和高中階段必修模塊內容要求的規定是具有統一性和強制性的。所以，農村中學地理教師的專業發展，也要以勝任課程標準規定的課程目標為基本要求，不能因為地處農村就有所降低。
農村中學地理教師的專業發展具有很強自主性。一是要給自己提出專業發展的要求，主動尋求發展。學生要做發展的主體，教師更要做發展的主體。教師樹立終身學習、終身發展的理念，既是教師自身發展所需，也是給學生起榜樣示范作用所需。二是要根據自身職業生涯階段，確立階段性專業發展目標。顯然，新教師、青年教師、中年教師、老教師由于處在不同的職業生涯階段，專業發展面臨不同的主要矛盾，應該有不同的專業發展任務和要求。新教師、青年教師主要應在教育教學技能方面多下功夫，中年教師應在教學藝術層次上追求提升，老教師宜在地理知識和教育教學技術手段的更新方面加強學習。當然，不同職業生涯階段的農村中學地理教師，也應在學歷提高、論文論著、評優評先、職稱晉升等方面有所突破，在學歷、職稱等方面達到應有水準，以更好地檢驗階段性專業發展目標的實現。三是要找準自己的優勢智能，選準專業發展方向。在廣博的基礎上向縱深發展，努力形成自己獨特的研究領域與教學風格。農村中學地理教師較大的優勢是可以很好地結合農村的區域特點和生產生活實際發展自身和開展教學，在這個方面多下功夫，當會受益匪淺。
三、思想性與專業性
農村中學地理教師專業發展要突出思想性。一是服務農村、奉獻農村的敬業思想。當今世界，城市化仍是主流趨勢。地理在中學各門課程中，是研究城市化最系統的學科，地理教師要以更專業的水平來看待城市化潮流，并通過自身的努力，培養未來新型農村公民推進農業現代化建設、社會主義新農村建設和新型城鎮化建設，要清醒看到農村是當代中國教育最需要發展的地方，充分認識到投身農村教育的人生價值。地理教師還要以更專業的水平看到逆城市化趨勢在發達國家以及中國大都市的普遍存在，看到未來發展“鄉村生活城市化，城市生活鄉村化”的趨勢。要以服務農村、奉獻農村的思想感染學生，幫助其樹立熱愛農村、建設農村的理想信念。二是立德樹人、育人為本的教育思想。地理教師主要工作看似是對學生進行地理知識的教授，但不能不把關注學生的情感態度與價值觀放在首要位置。《義務教育地理課程標準（2011年版）》更是在課程性質里明確提出地理學科的思想性，所以農村中學地理教師還應充分發揮學科優勢，以地理知識傳授為載體，結合農村地域特點，幫助學生樹立科學的人口觀、資源觀、環境觀，幫助學生樹立正確的價值觀、世界觀、人生觀，幫助學生樹立胸懷世界、熱愛祖國、建設家鄉的責任感與使命感。
農村中學地理教師專業發展要突出專業性。一是熱愛地理、獻身地理的專業熱情。中學階段，地理是惟一跨“人文與社會”和“科學”兩大學習領域的課程，既具有社會科學的豐富與深刻，又具有自然科學的嚴密與簡潔。地理學科的學習無論是對社會發展、國家建設還是對學生的現實成長、終身發展都有著極其重要且其它任何學科不能替代的作用。同時，地理學科獨特的區域性、綜合性特點，地圖、圖表思維模式蘊含著審美情趣與學科魅力。目前地理學科初高中教學時段安排不連續，初中與高中理科均未納入升學考試學科。所以，初中和高一、高二理科班學生普遍存在“厭地癥”，高中文科班學生普遍存在“恐地癥”。但深信隨著教育體制和高考制度的不斷改革，教考分離，讓學生真正成為發展的主體、學習的主人，有學習內容的選擇權，有學習方式的自，這樣的教育理想定會實現。二是學生主體、探究合作的專業理念。主要指牢固樹立新課程理念，充分相信學生、依靠學生，注重方法與過程，通過學生來發展學生，經歷過程來發展學生。《義務教育地理課程標準》明確指出，要改變地理學習方式，根據學生的心理發展規律，聯系實際安排教學內容，引導學生從現實生活的經歷與體驗出發，激發學生對地理問題的興趣，培養地理學習能力，鼓勵積極探究，使學生了解地理知識的功能與價值，形成主動學習的態度。新課程理念指導下的教育教學實踐正是農村中學地理教師的弱項與短板，找到薄弱之處，就要痛下決心改進和迎頭趕上。一是地理學科未得到足夠重視，還有更多自主發揮空間，可以更加靈活地實施教學。二是唯獨地理學科，農村學校的可用資源往往不比城市學校少，反而更多。這是因為地理學科的內容除有關城市的以外，還包含很多關于農業、農村、農民的問題，農村的一草一木、一溪一泉、一山一嶺、一村一戶、一店一鋪、一鎮一場都是地理教學的資源，農村更有豐富的民間故事、民風民俗、俚語諺語，也都是地理教學的寶貴資源。另外，在鄉土地理的教學中，農村學校與城市學校也是具有同等優勢的，都是學習自己比較熟悉的區域。另外，農村師生偶爾還能進城，在電視、網絡上也更多的是關于城市的信息，農村師生都可利用。
一、改革課堂教學模式
1、探索新型的教學方式
高中學生的世界觀、價值觀正在形成階段,對什么問題總喜歡刨根問底,他們不在滿足于是什么,而要深究為什么了,因而高中教學需要巧妙“布惑”,設置障礙,激發學習興趣,使學生產生強烈的思考欲望。在教學過程中,教師故意布惑巧設學習障礙,干擾學生,使學生處于真假難辯,“心憤憤,口悱悱”的狀態下,從而撥動學生求知的心弦,點燃思維的火花,引發學生探索問題的熱情,在積極主動的思考中完成創新過程。政治教學要求教師采用創設情景的方法來闡釋相關的政治理論,讓他們身臨其境,從而起到事半功倍的效果。教學的目的在于幫助每個學生進行有效或高效學習,使他按自己的性向盡可能發展自身潛力,從而盡可能提高自身的基本素質。對教師提出的基本要求是站在真心實意地幫助學生學習成功的角度來考慮、選擇教學方式,讓教學方式成為學習的拐杖,而不是教師講技和講藝的展演。
2、開展綜合實踐活動課
《課程標準》關于高中思想政治課活動課的建議有:社會調查研究、參觀活動、課外講座、參加生產勞動、軍訓活動、社會服務活動、撰寫小論文。 綜合實踐活動課是基礎教育課程改革中創新的課程,是在教育引導下學生自主進行的綜合性學習活動,它提倡的是開發學生的創新精神、創造能力,學科學、重實踐。在綜合實踐活動中,教師的指導任務要貫穿學生綜合實踐活動的全過程,包括對學生活動主題、項目或課題確定的指導、活動過程中的指導、總結和交流階段的指導。在活動實施階段,教師要指導學生進行資料的搜集。針對學生的實際和相關的課程資源,在活動開始階段,可以結合實例對學生進行一定的基礎訓練,幫助學生掌握利用工具書(文摘、百科全書等)做筆記、進行訪談、對資料做整理和分類等方面的技能。在活動總結階段,教師應指導學生對活動過程中的資料進行篩選、整理,形成結論,指導學生撰寫活動報告,并進行不同方式的表達和交流。在總結時,要引導學生著重對活動過程中的體驗、認識和收獲進行總結和反思。高中政治綜合實踐活動的實施,可以促使學生轉變學習方式、綜合運用學科知識,在實踐中發現、提出、解決問題能力,在實踐中獲得豐富的情感與體驗等方面的目標得以實現。
3、把現代教育技術引入課堂
多媒體技術作為一種工具,如果應用于政治課堂教學,并與政治課堂教學融為一體,將可以提高政治課堂教與學的效率,改善教與學的效果,改變傳統的“以教師為中心,以課堂為中心,以教材為中心”的教學模式。德國哲學家、教育家赫爾巴特說:“真正感覺的觀察比之單純的描述更為可取。”可見,教師以影視顯現、實物演示、圖畫再現等直觀形象的手段。創設一些可感可知、有聲有色的具體對象,給學生以鮮明生動的形象感覺,就可以激發他們的學習興趣,促進學生活潑、積極、主動地思想。政治課作為一門基礎學科,不僅是向學生傳授理論知識的渠道,而且也是對學生進行德育的主陣地。
二、開展研究性學習
研究性學習是一種與接受性學習相對的一種學習方式,它要求教師不要將現成的結論告訴學生,而是指導學生自主地發現問題、探究問題,獲得結論。研究性學習作為一種新型的體現素質教育思想和要求的學習方式,對于傳統教學而言,在培養學生的探究性學習能力、創造能力和創新精神方面具有巨大的優勢。在政治課研究性學習中,主要以作調查、寫論文報告等實踐活動為重要途徑,以必修課和活動課為載體,引導校內學習與校外學習的互動,引導學生以所學知識,關注社會,關心國家和人類的前途,從而培養學生的創新精神和實踐能力。開展研究性課程首先要根據學生的知識基礎確定研究專題,然后由學生自主參與社會調查,搜集有效信息資源,再通過學生自己建構專題性知識網絡,綜合提取多學科的主干知識并給予發展,從而形成自己的研究成果。
關鍵詞：協同創新；承諾；結構方程模型；層次回歸法；調節效應
農業科技創新是推進農業現代化，實現工業化、城鎮化、農業現代化協調發展的有效途徑之一，是“十二五”時期的一項重大任務，關系到農業發展、農村穩定、農民增收等重大問題。龍頭企業協同創新是農業科技創新進程中最有活力的創新方式之一，因而也吸引了越來越多學界的關注，然而，現有相關研究主要集中于協同創新的驅動因素方面，關于協同創新與企業績效之間的關系以及作用機制的研究卻較少。本文以承諾為視角，研究協同創新與龍頭企業績效之間的關系以及作用機制，以期対相關理論和實踐發展起到一定參考作用。
一、 文獻綜述與研究假設
1. 協同創新與農業龍頭企業績效的關系。1965 年，Ansoff首次提出協同的概念。在之后的二三十年間，國內外的大批學者對協同創新展開了研究，并取得了豐富的成果，然而，關于協同創新的概念卻始終未能達成一致。一種普遍認可的觀點認為，協同創新是指創新企業與外部環境之間既相互競爭、制約，又相互協同、受益，通過復雜的非線性相互作用產生企業自身所無法實現的整體協同效應的過程。新經濟時代的特征之一是科技與科技間的不斷融合，為獲取成功，創新型企業必須形成與上游或下游企業的垂直或水平的外部聯系。一般而言，協同創新比獨立創新更有利于提高企業的創新效率。協同創新可以集中不同企業的研發資源，整合它們的研發特長，分擔彼此的研發風險，提升每個企業的研發能力。Agusti等人研究發現，供應商和客戶、大學和科研機構、企業與競爭對手之間的協同創新關系有利于提高組織的創新績效。協同創新最大的優勢在于能夠提高創新的速度、質量，提高創新的運作效率[8]，供應商、制造商、銷售商、物流服務提供商和客戶在整個產品生命周期上的全方位協同創新，可以更好地滿足客戶的個性化需求、縮短響應時間，從而提高成員企業以及整個價值鏈的競爭力。協同創新可使企業獲得以下幾個方面競爭優勢：獲得外部經濟、降低研發成本、促進知識和技術的溢出、培育根植性、降低企業采用新技術風險、促進企業二次創新和專業的市場配套。
近幾年，我國的農業龍頭企業發展較快，不論在企業規模上還是產品質量上都獲得了很大進步，而這些進步在很大程度上則得益于協同創新。龍頭企業通過“龍頭企業+基地+高校”、“龍頭企業+上下游企業”、“龍頭企業+競爭對手”或“龍頭企業+顧客”等協同創新模式，不斷挖掘外部的創新資源，提升自身的創新能力，從而增強企業的競爭力。協同創新模式不僅有利于實現農業的產業化和現代化，而且還有利于促進工業、農業、服務業的協調平衡發展。可以說，農業龍頭企業依靠協同創新不僅獲得了巨大的經濟效益，還取得了良好的社會效益。由此，提出假設：
H1 a～b：農業龍頭企業協同創新與其經濟績效、社會績效正相關
2. 承諾的調節作用。盡管協同創新能夠為企業帶來巨大利益，但是，一個不容忽視的現實是協同創新并不一定能夠保證企業獲得滿意的預期效果。換句話說，成功的協同創新需要一定的條件。國內外學者認為影響協同創新的因素主要有：信任、互補性資產、參與程度、合作動機、客戶需求、組織柔性、高層管理者的支持等。此外，還有學者指出，合作關系中資源互補的特點會促使合作伙伴做出對應的承諾投入，在一個相互承諾的循環中，合作雙方的資源投入都會達到較高的水平，同時，承諾可以減緩合作伙伴的機會主義行為和道德風險。這是因為，情感承諾體現了一方對另一方的目標和價值觀的認同和情感依戀，因此有利于保持雙方志同道合的合作關系（Morgan & Hunt，1994；Wetzels et al，1998），而計算性承諾是合作方對合作關系的利益和成本的認同，這種基于現實利弊考慮的承諾也會將合作雙方緊密聯系在一起。因此，持久的承諾是合作雙方之間關系連續性的保證，是長期關系成功的必不可少的要素。在對主要龍頭企業負責人訪談的過程中，本文發現，在創新合作中，龍頭企業及其合作伙伴的情感承諾和計算性承諾的確發揮著作用，由此，提出假設：
H2a～b：情感承諾、計算性承諾在協同創新與經濟績效關系中有正向調節作用；
H3a～b：情感承諾、計算性承諾在協同創新與社會績效關系中有正向調節作用。
綜上所述，本文的研究模型如圖1所示。
二、 實證分析和假設檢驗
1. 樣本選取與數據收集。數據收集包括兩個階段：預調研階段（2012年7月）和正式調研階段（2012年8月～2013年2月）。預調研在北京2家農業龍頭企業進行，通過對核心管理者進行訪談并發放問卷，剔除不合適的題項，完善研究結構和問卷設計。正式調研主要集中在北京、天津、河北等地的農業龍頭企業，共發放問卷300份，回收有效問卷198份，有效回收率為66%。
2. 信度與效度分析。本文通過結構方程模型分析中常用的AMOS7.0軟件對正式調研的198份問卷進行驗證性因子分析。NFI=0.906，GFI=0.902，RMSEA=0.056，說明模型擬合較好，各個建構的Cronbach α系數和綜合信度系數均大于0.7，符合Nunnally（1978）關于探索性研究的內部一致性要求，表明量表的信度較高。在收斂效度上，幾乎所有測量條目的因子載荷都大于0.6，符合Hair等人（1992）建議的門檻值0.5。在判別效度上，各變量的AVE平方根均大于該變量與其他變量的相關關系，符合Fornell和Larcker（1981）的要求，表明判別效度較好，詳見表1。
3. 回歸分析與假設檢驗。本研究運用層次回歸法對研究假設進行檢驗。分析結果如表2所示。
（1）因變量對控制變量和直接效應的回歸。模型1和模型3是龍頭企業經濟績效和社會績效分別對控制變量和直接效應做回歸，由表3得知，協同創新與龍頭企業經濟績效、社會績效均存在正相關關系。因此，H1a、H1b得到驗證。
（2）因變量對控制變量、直接效應和調節效應的回歸。本文根據 Baron和Kenn以及溫忠麟、張雷和侯杰泰所建議的程序來檢驗調節效應。首先，為防止多重共線性，我們將自變量和調節變量進行標準化處理；然后，控制解釋變量（包括控制變量和自變量），檢驗因變量對交互效應的回歸系數是否顯著，如果顯著，表明有調節作用，否則沒有調節作用。模型1和模型3已經分別對控制變量和直接效應做了回歸，模型2和模型4分別加入自變量與調節變量的互動因子（協同創新和承諾的乘積項）。與模型1相比，模型2中的R2增加了2.9%（p
三、 結論、局限性和未來研究方向
1. 結論與討論。本文以承諾為視角，研究了協同創新與龍頭企業績效之間的關系以及作用機制，研究得出以下三點結論：
（1）協同創新與龍頭企業的經濟績效、社會績效均存在這正相關關系，這說明龍頭企業參與協同創新有利于獲得更高的經濟利益和社會評價。進一步，協同創新與龍頭企業的經濟績效關系更為強烈，這是因為協同創新的科技成果能使龍頭企業生產出更多適銷對路的產品，從而提升企業的經濟效益，而良好的社會效應則具有一定的滯后性。因此，在今后的發展過程中，與相關創新合作伙伴保持持久良好的合作關系仍是提升企業績效的有效方式之一。
（2）情感承諾、計算性承諾在協同創新與企業經濟績效之間的關系中發揮正向的調節作用。進一步，計算性承諾的調節作用比情感承諾的調節作用更為強烈，這一結論顯示了在當前的龍頭企業協同創新過程中，與情感認同相比，合作雙方對合作利弊的計算更能促進雙方的穩定合作。這可能是由于本文選取的樣本多為短期合作的企業。事實上，在訪談中，本文也發現，長期合作的企業雙方會對彼此的價值觀更加認同，從而產生情感承諾，而這一心理契約所產生的關系粘合作用更為持久穩定。
（3）情感承諾與計算性承諾在協同創新與企業社會績效關系中的調節作用差異較大。情感承諾發揮正向的調節作用，而計算性承諾是負向的調節作用。企業的社會評價來自于利益相關者，其中包括創新合作伙伴，因而彼此之間良好的情感依戀有利于企業獲得較高的社會評價，而對合作利弊的過多計算則會影響雙方的信任關系和正面評價。
2. 局限性與論文研究方向。本文在探討農業龍頭企業協同創新與其績效的關系以及承諾的調節作用方面做了努力，取得了一些成果，但仍有需要完善之處，今后的研究或許可從以下兩個方面進行完善：（1）協同創新與企業績效關系之間的影響因素有很多，囿于篇幅，本文只從承諾的視角進行了分析，今后的研究或許可以從其他視角展開；（2）為了保證數據獲取的有效性和真實性，本文只選取了我國部分省市的部分龍頭企業進行研究，因此，研究成果的普適性還有待后續研究進一步檢驗。
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基金項目：2010年國家社會科學基金重點項目“‘十二五’時期中國服務外包企業創新能力測評實證分析”（項目號：10AGL009）；2011年國家社會科學基金重大項目“‘十二五’時期我國發展的創新驅動戰略研究”（項目號：11&ZD004）。
論文摘要:黑龍江省農村社會養老保險制度起步較早，發展緩慢，而農村地區對社會養老保險又有較強的需求。國家新型農村社會養老保險試點指導意見，為黑龍江省建立新型農村社會養老保險制度提供了重要契機。黑龍江省建立新型農村社會養老保險制度，要做好以下幾方面的工作:做好戰略規劃;制定切實可行的試點實施方案;與促進農村經濟發展結合起來;落實實施措施。
新型農村社會養老保險試點是黑龍江省落實和推進新型農村社會養老保險制度、解決農村居民老有所養問題的一個契機。黑龍江省是農業大省，產糧大省，而且要在2012年實現千億斤糧食發展戰略，新型農村社會養老保險制度作為一項惠農制度應該在全省提前實現對農村適齡居民的全覆蓋，這樣更有利于調動廣大農民的種糧積極性，減少外出人員的后顧之憂，有利于勞動力轉移和現代農業的發展。同時，也有利于解決農村貧困問題，讓廣大農村居民真正享受到改革開放的成果，享受自己多年支持國家經濟發展的回報。
一、黑龍江省農村社會養老保險制度發展現狀
黑龍江省農村社會養老保險制度建設起始于20世紀90年代，1992年民政部制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案《(試行)》。1994年，黑龍江省人民政府根據《基本方案》的內容頒布了《黑龍江省農村社會養老保險規定》，大力推廣農村社會養老保險工作。但由于《基本方案》制度設計上的缺陷，加上中央政府機構調整等原因，1998年后，全國大部分地區農村社會養老保險工作進展緩慢甚至陷人停頓狀態。1999年由于國務院決定對已有的業務進行清理整頓，停止接受新業務，黑龍江省農村社會養老保險工作處于半停滯狀態，新參保人數銳減。截至2007年底，全省有111個縣(市、區)，70%的鄉鎮開展了農村社會養老保險，截至2007年底農村人口已達1 762. 9萬人，僅有184萬農民參加了農村社會養老保險。截至2008年6月末全省共撥付農保基金306. 45萬元，涉及到26 892人次，領取保費的有67 568人。目前全省領取養老金的農民中，領取標準每月只有幾角錢的占25 %，每月領取五六元的占50%。以阿城市為例，每年續繳率僅為1%，從2000年至2005年阿城市新增參保人數每年為6人。阿城市共有355人領取農村養老金，社保部門每月共計發放2 320. 30元，月人均領取6. 5元，其中月領取養老金超過60元的只有7人。可見，雖然黑龍江省農村社會養老保險制度起步較早，但發展緩慢。
然而，黑龍江省農村地區對社會養老保險有較強的需求。2008年一項對黑龍江省依安縣、雙城市、五常縣、肇東市四個市縣的調查顯示:參加社會養老保險已經成為增加農民收人之后，農民最想解決的現實問題。農民養老觀念開始由“家庭養老”向“社會養老”轉變。農村參加養老保險率低，仍受到家庭經濟條件的限制。農民的養老保險參與意愿深刻影響農村社會養老保險制度開展。隨著人口老齡化日益加重，家庭養老功能弱化、土地保障功能降低，傳統的農村養老保障模式已不足以保障農村老人的晚年生活，在農村地區迫切需要建立新型社會養老保險制度。
二、國家政策提供重要契機
2009年9月1日，國家出臺了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，從2009年起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新型農村社會養老保險)試點。
新型農村社會養老保險試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。任務目標是探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。新型農村社會養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。國家為每個新型農村社會養老保險參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，年齡滿60周歲時開始領取。
2009年黑龍江省的寶清、寧安、依蘭等13個縣市區參加全國首批新型農村社會養老保險試點，使170萬農民受益。新型農村社會養老保險試點是黑龍江省落實和推進新型農村社會養老保險制度的一個契機，全省要結合省情制定好切實可行的新型農村社會養老保險實施方案，進而建立起新型農村社會養老保險制度，解決全省農村居民老有所養問題，達到農民生活安康，農業經濟快速發展。
三、黑龍江省建立新型農村社會養老保險制度的建議
1.做好戰略規劃。國家規定2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。黑龍江省要力爭在2015年實現全覆蓋，農村參保居民月領取養老金達到90元，2012年覆蓋率達到60%，農村參保居民月領取養老金達到75元，2009年試點地區農村參保居民月領取養老金60元，每年漲5元，做好規劃更利于制度實行。
2.制定切實可行的試點實施方案。制定實施方案，必須遵循國家制定的新型農村社會養老保險試點指導意見并結合黑龍江省實際，要區別不同地區情況制定切實可行的實施方案，分條明晰試點可能涉及的各個方面的要求、具體實施辦法等。同時要特別考慮農村不同群體的特殊需求。農村特殊群體包括三類人:一是農村的“五保”戶、貧困戶，他們是農村社會救濟的對象。二是失地農民，尤其是進人老年的失地農民，他們喪失了勞動能力，又沒有了土地的生活保障，成為養老保險制度必須首要針對的對象。三是那些因缺少勞力而陷于生活窘迫的家庭，尤其是無子女在身邊照顧的單身老人和老年夫婦應該特殊考慮。四是計劃生育戶即獨生子女戶和兩女戶。按現行“農村計劃生育獎勵扶助制度”，當其夫婦一方或雙方年滿60周歲時，可領取每人每年600元的養老扶助資金，該獎勵只是杯水車薪。
論文摘要:農民為我國現代化建設已經作出了巨大犧牲，在工業反哺農業、城市反哺農村的今天，土地承包經營權流轉制度的設計必須要把保護農民利益放在首位。在堅持農村土地承包關系長久不變的前提下，大力推進新型農村社會養老保險試點建設，使農民能夠自愿地、放心地參與土地流轉。同時，通過完善土地承包經營權流轉制度以及提高政府工作意識等手段，確保農民意愿在土地流轉過程中受到尊重。
我國十三億人口中，九億在農村，農村人口占全國人口總數69.2%，是中國人民中名副其實的“大多數人”。雖然到2000年，我國總體上己經實現了小康，但如此“大多數人”達不到小康水平，就不會有全國人民的小康。現階段的小康也只能是低水平的、不全面的、發展得不平衡的小康。為了實現全面建設小康社會的宏偉目標，我們必須更多地關注農村，支持農村，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置。
在過去的三十年里，農民為我國社會主義現代化建設作出了巨大的貢獻。暫且不計革命時期農民的無價貢獻，不計農村儲蓄向城市和工業提供的有償信貸資金，也不計算過去農民為國家所繳的稅費，僅僅工農產品價格剪刀差、土地、工資差和未上社保等幾項，農民建國后為工業化和城市化提供的積累，按現價計算，最保守估計也高達三十萬億!農民為我們國家的發展己經作出了巨大的犧牲，在我國已進入人均GDP上千美元的今天，應該是工業反哺農業，城市反哺農村的時候了。新階段“三農”工作的重要指導方針是“多予、少取、放活”，而給農民以土地方面的政策，實際上是最大的多予。土地是農村集體經濟的財產，當然也是農民的財產，如何使土地這一財產能夠成為農民增加收入的來源之一，就需要有土地產權制度的變革。把土地財產轉化為現實收入的前提是土地產權要能夠流轉，即農戶擁有的土地承包經營權要能夠流轉。這種流轉是按照市場經濟規律來進行產權交易，作為土地承包經營權這一財產權利就是在交易中實現向現實收入的轉化。如果土地承包經營權滯留在農民手中而不能流轉，就不能轉化為現實收入。這實際上也就阻斷了農民財產性收入的來源，農民收入的增加就會因為只能來源于勞動性收入而受到制約。在全力以赴提高農民生活水平的現階段，農民利益歸根結底與國家利益、集體利益是統一的。在設計農村土地承包經營權流轉制度時，應始終把農民利益放在首位，促進農村土地承包經營權流轉。而保護農民利益，就是保護集體利益，就是保護國家利益。
一、穩定農村土地承包關系
科學發展觀的核心是以人為本，三農問題的關鍵因素在于人，在于農民。土地承包關系穩定與否，直接關系中國九億農民財產權益有無保障，進而關系到農村社會的穩定。2009年“兩會”總理工作報告闡明了2009年將全面加強“三農”工作，在相關措施中，報告提出:要穩定完善農村基本經營制度，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，賦予農民包括離鄉農民工更加充分而有保障的土地承包經營權。
農村土地承包經營權從“長期不變”到“長久不變’夕，一字之差，卻具有重大的實質意義，是黨在農業問題上的一個重大決斷。有學者建議把土地有時限承包，即從開始的十五年承包，現行的三十年承包，完善發展成為無時限承包。因為有時限承包，如三十年承包，就意味著承包到期要變，會埋下懸念和疑慮，不符合土地承包關系“長久不變”的要求。而無時限承包使農民權利的完整性從權利的行使時間方面得以實現，幾乎使農民有了土地用于農業用途的全部權利。農民享有的土地承包經營權成了完整的資產和獨立的商品，具備市場交換的產權條件，其含金量將和土地所有權大體相當。農村土地承包關系由“長期不變”改為“長久不變”，體現了我國政府穩定農村土地承包關系的決心，這一政策性變化也將成為農村土地流轉的新起點。三十年來，我國農村土地流轉市場不健康的一個重要原因就是很難規范農民的土地承包經營權。而農民的土地承包經營權一旦“長久不變”，產權就清晰穩定了，土地流轉市場隨之才可能健康發育。只有土地承包關系穩定了，才能解除農民對投資土地生產的后顧之憂，農民才會對土地生產有長遠的預期產出期望，自愿對土地投入，進行農田基本建設，提高土爆朗肋，發展沾啞當立閻。
二、完善農村社會保障制度
雖然改革開放發展到今天，農民謀生的手段己經多種多樣，但是，土地仍然是農民的就業保障、社會保障。絕大多數農民的主要收入仍來源于土地的產出，土地的基本產出能力決定了農民生活的基本狀況。盡管依附于土地的保障是一種最低水平的而且也常常是最低效率的保障，但畢竟給了農民希望。很多農民沒有其他技術，都把種地作為一種依靠、作為一種工作。長期以來，農村土地承包經營權實際上是作為農村社會保障的一種替代而存在著。中國農村土地在現實中一直承載著重要的社會功能，即土地是農民生活的基本保障，土地的社會功能在現實中處于首要位置上州頁予以優先考慮。正是基于農村土地社會保障的特殊功能，很多學者對農村土地承包經營權流轉是持懷疑態度的。“土地承包經營權的設立目的是使農戶有地種，而不是使農戶有地賣，公有的土地分給農戶種植本身就沒有讓土地進入產權交易市場的意義，不然，國有或集體所有的土地直接在產權市場掛牌交易就可以了，無須再有土地承包了。”“說土地承包經營權進入產權交易市場有利于農民也是一個神話，土地承包經營權的交易可能給農民帶來一筆收入，但農民從此不再有土地可種，損害的是農民的長遠利益。這不過是以市場的名義剝奪農民的生存權利。即便從交易本身看，我國多數農民防范風險和保護權益的意識和能力不強，是市場中的弱者，土地承包經營權的市場化中，吃虧的一定是農民”。看來，只有解決了農村社會保障問題，才能打消反對農村土地流轉的學者的顧慮。而更重要的是，只有解決了農村社會保障問題，才能打消農民主動流轉土地承包經營權的顧慮。
農村社會保障制度的缺位不但削減了農民流轉土地的積極性，也限制了農村土地承包經營權流轉形式的豐富。如有學者主張以家庭為單位的土地承包經營權可以抵押。“我國應當放開家庭承包之土地承包經營權抵押，建立家庭承包與非家庭承包之土地承包經營權可以一體抵押的制度”。通過土地承包經營權的抵押，可以為農民進行農業融資提供條件，也能發揮土地承包經營權作為用益物權的價值。然而，目前還沒有法律規定以家庭承包的土地承包經營權可以抵押，以家庭承包的土地承包經營權屬于《物權法》第184條禁止抵押的對象。這正是緣于我國農用地承載的農村社會保障功能。很多學者，包括立法者認為，允許農民抵押自己的承包地意味著農民會因為債務而喪失土地，從而失去生存的基本條件，而以其它方式承包的土地，沒有這個后顧之憂。如果土地承包權人將土地承包經營權抵押出去，一旦不能按期償還債務，抵押權人如果行使抵押權則會對農戶的土地承包經營權進行處置，承包方就要失去土地承包經營權，從而使農民失去生活保障，嚴重影響農戶家庭的生活，造成社會問題。
農村社會保障制度的發展與農村土地承包經營權制度的完善相比，顯然是落后的。而這種落后同時又制約了農村土地承包經營權的流轉。從目前來看，農民的社會保障還受兩個方面因素的制約:一是城鎮社會保障的高標準、高費率使得農民無法承受;二是社會保障無法有效轉移的弊端不能適應農民流動性的特點，使得已有的保障實際功能大大削弱。土地仍然是農民生存保障的基本依托，農民因年老、疾病而喪失勞動能力時，他所分得的土地承包經營權就成為他從家庭獲取生活資料的重要理由，他也可以將土地轉包出去以獲得收益。因此，大部分外出務工的農民，甚至是已經實現了農轉非職業轉變的農民，因社會基本保障功能因其農民身份仍主要寄托于土地，而寧愿使土地閑置，也不愿將其土地承包經營權流轉出去。從進入流轉的土地看，基本上都是非耕地或經濟發達地區的土地，其原因就是非耕地不受或少受為農民提供基本收入和社會保障的約束，土地能夠自由進入市場流轉。發達地區的非農就業機會多，農民退路多，土地的社會保障功能弱化，土地也較容易進入市場流轉。難怪有學者斷言，“土地承包經營權可不可進入市場，不是一個理論問題，而是一個我國社會能不能為失地農民的生存提供足夠的社會保障這樣一個實際問題。能，我們就不必擔心土地向一部分人集中;如不能，我們就不能允許農民在毫無生存保障的情況下失去土地。不考慮失地農民的生存問題，僅僅從所謂市場配置資源更有效的教條出發，就主張將土地承包權推入產權交易市場，是脫離實際的”。
因此，促進農村土地承包經營權流轉，當務之急是完善農村社會保障制度。農村社會保障制度亦稱農地社會保障制度，是國家構建的以保障農民基本生存權為目的包括醫療保障、養老保障、最低生活保障和社區福利等在內的系列法律保障制度的總稱。農村社會保障制度可以起到弱化農地長期以來所負載的對農民的社會保障功能，使農村土地承包經營權在減輕社會功能負擔后凸顯其經濟功能，進而使無力或無興趣經營農地的農戶，在解除其生存權保障的后顧之憂后，積極參與農村土地承包經營權的流轉。2009年政府工作報告宣布要在部分縣(市)進行新型農村社會養老保險的試點。國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》決定2009年在全國選擇10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險試點，通過個人繳費、集體補助和政府補貼積累新農保基金。以后逐步擴大試點，全國普遍實施，2020年前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。這一重要舉措對中國農民、農村土地流轉市場，甚至整個國民經濟都具有歷史性的積極意義。我們期待著此次新農保試點的成功，同時，我們對農村土地承包經營權流轉市場健康快速發展的期待也便有了理由。
三、尊重農民意愿
土地承包經營權是農民享有的實實在在的財產權，“為了促使資源由較小價值向較大價值用途移轉，財產權在原則上應該是可以自由轉讓的”。農民有權依照自身意愿決定土地承包經營權的流轉，包括流轉數量、方式均由農民自己決定。任何組織和個人不得以行政手段阻礙或強迫農民流轉自己土地，讓農民受益，土地增效。《農村土地承包法》第十六條、第三十四條明確規定:承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。農戶有權決定土地依法流轉，也有權決定土地不流轉。農戶有權決定土地流轉方式和取得收益。中央三令五申土地承包經營權流轉要尊重農戶在土地承包經營權流轉中的主體地位，依法、自愿、有償地進行。
農民土地承包經營權流轉意愿的干涉主要來自兩方面，一是來自發包方—村集體經濟組織的干涉。現實中，不乏村集體經濟組織以所有者身份侵占農民利益的行為，如村委會的尋租行為、侵吞流轉費等。借農業結構調整之名，隨意終止承包合同，無償收回、非法轉讓、出租和越權征用農民承包的土地，強迫農民以承包土地入股等現象也時有發生。村集體經濟組織的這些行為干涉了農民的自主生產經營，侵害了農民合法的土地使用權利，不利于農民土地承包經營權的長期穩定，導致土地糾紛呈擴大蔓延之勢，傷害了農民對土地的感情，成為影響農村經濟發展和社會穩定的核心問題。二是來自地方人民政府的干涉。政府的土地管理部門作為農村土地的管理者，職責在于監督土地資源的合理運用，監督農戶土地使用權的流動，監控土地供需總量的動態平衡，而不是用行政手段去調整土地資源，去干預甚至取代農戶對土地的使用權。更有甚者將土地承包經營權流轉看做是有利可圖的事情，在利益的驅使下，無視法律規定，依靠行政命令無償或低價強行推動土地流轉，熱衷圈地搞政績，嚴重違背了農民意愿，侵犯了農民財產權。
有關農業經濟類論文范文一：農業經濟管理信息化水平的提升
摘要：農業經濟水平相對來說較為落后，許多傳統地區在發展的時候依舊依靠人力來發展，特別是農業生產的各個環節中，例如在播種和收貨等方面，需要先進的農業設備來支撐，這樣才能提高農業生產效率，基礎性設施的不到位嚴重制約農業經濟管理信息化的發展。
關鍵詞：農業經濟管理;信息化
1關于我國農業經濟管理信息化的主要問題
1.1廣大農民信息化意識薄弱
在我國提升農業經濟管理信息化水平時，我們意識到農民群眾在信息化技術進程中占據很重要的地位，他們不僅可以將信息化技術應用到農業生產中，還可以第一時間測試出信息化技術成果，由此可見，他們對信息化技術的接受程度對信息化技術的實施有著很重大的影響。
1.2農業信息化資源缺乏管理
在我國農村地區實際發展過程中，雖然一直按照國家對農業的發展要求，并在當地建立了比較完善的信息化服務系統，但依舊存在很多問題，主要的問題是信息化服務系統中對農業的信息資源未做有效處理和整合，使得很多可用的農業資源得不到合理利用。
1.3嚴重缺乏政府的資金投入
農業信息化技術的發展離不開大量的資金投入，要想在農業經濟管理中使用信息化技術并不是一件簡單的事情，需要更多資深的農民群眾支持，以及安裝各種有信息化技術有關的設備，這樣才能全面發揮信息化技術的作用。
1.4信息化專業人才嚴重稀缺
在信息化經濟管理中，最重要是人的參與，專業技術人才是不可或缺的。特別是在農村經濟發展，缺乏這種信息化技術人才，導致農業建設信息知識不能更好的融入到農業發展中，嚴重影響農業的發展，使得信息化技術一直停滯不前，阻礙我國農業經濟管理信息化水平的發展。這時就需要培養大量的專業性人才，在理解技術的基礎上，提高農業發展水平。
2提升我國農業經濟管理信息化的主要措施
2.1強化農業對信息化建設的認識
由于農民大多來自偏遠地方，接觸的信息面較窄，對于信息化認識存在很大的不足，這時就需要及時改善這種現象。需要全面改善農業部門對信息化的認識，真正從根本上改變對農業信息化的認識。
2.2加強培養農業信息化人才建設
隨著農業信息化經濟管理的發展，迫切需要專業人才的引進和培養，這時就需要提高農業信息化建設人才的專業素養，這樣才能擁有完善的農業信息化團隊，進而推動農業信息化的發展。這時還需要政府投資建立相關的培訓機構，重點培養科技創新人才，進而選出優秀的員工。這樣才能真正滿足農業經濟管理信息化過程中的人才需求，多重視對現代信息化技術人才的培養，真正實現信息化建設與農業發展的有機結合，推動我國農業發展。
2.3加大對農業信息技術的研發力度
要想在整體上提升農業生產效率，加大對信息技術的研發投入十分必要，開展各種類型的信息技術研發。在研發時，一般而言多采用可以給農民帶來高收入的經濟管理模式為主，激發農民學習的積極性和主動性，當然在此過程中需要對傳統農業管理模式加以創新。信息技術的研發離不開對信息化的設備使用和開發，使用高技術進行研發，這樣才能提升農產品的附加值，增加農民的收入。農業信息技術的培養依賴先進的設備，這時就需要政府加大對信息技術的研發投入，為信息技術創新提供資金支持。
2.4完善農業信息化基礎設施設備
農業經濟水平相對來說較為落后，許多傳統地區在發展的時候依舊依靠人力來發展，特別是農業生產的各個環節中，例如在播種和收貨等方面，需要先進的農業設備來支撐，這樣才能提高農業生產效率，基礎性設施的不到位嚴重制約農業經濟管理信息化的發展。政府需要加大資金和設備方面的投入，讓農民有能力買得起農業設備的基礎上，也會使用先進設備，在農業生產中進行規范化作業，還可以定期召開對信息化機械設備的培訓課，提升農民對信息化的興趣和熱情，積極的將先進設備成功運用到實際生產作業中。
3結束語
在提升農業經濟管理信息化水平的道路上是一項艱巨的任務，需要政府的大力支持和農民的積極配合，全方位提升農業信息化水平。
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有關農業經濟類論文范文二：農業經濟結構調整途徑研究
摘要：隨著時代的發展與社會的進步，國家和社會各界對三農問題的關注度越來越高，其中農業經濟結構的調整是核心環節之一，關系到農業改革的成敗以及我國社會主義新農村建設步伐。我國農業經濟建設的主要方向之一為經濟結構調整，在調整改革的過程中產生許多了亟需解決的問題，農業經濟結構的調整是必然選擇，只有不斷提高我國農業的市場競爭力、爭取效益最大化，才能實現可持續發展。文章結合我國當前農業發展的實際以及在農業經濟結構調整中面臨的主要問題，就農業經濟結構調整的實現途徑與方法進行重點研究。
關鍵詞：農業改革;經濟結構調整;農產品
我國作為一個傳統的農業大國，傳統農業的發展一直處在十分封閉的市場經營狀態下，商品經營銷售受國際市場的影響力較小。進入21世紀以來，我國農業發展受全球化影響漸漸融入國際貿易體系，在全球化的沖擊下我國傳統農業經濟結構面臨改革難題，由此產生了一系列問題。我國糧食生產比重在農業經濟結構中比例較大，盡管相比傳統糧食種植結構模式已經有了很大的改變，但是由于經濟附加值低而在國際競爭中處于相對劣勢。同時，經濟作物的種植水平、農業產業化經營、農業科技研發與推廣、農業產業合作組織建設等方面的問題，也是我國當前農業經濟結構調整中需要面臨的關鍵性問題。因此，中國農業想在國際農業市場貿易中占一席之地，就必須改革傳統農業經濟結構，加快社會主義農業現代化的建設步伐。
一、提高農業產業化程度，增加農產品附加值
我國農業經濟結構的調整以市場為主要導向，因此農業經營體制改革的目標之一是農業產業化。在20世紀我國農業的探索發展時期，形成了，這種由民眾智慧結晶產生的雙層經營體制，大大提高了農民的生產積極性與農產品產量，促進了經濟生產力的發展。進入21世紀以來，這種雙層經營體制的潛力漸漸被挖掘殆盡，要想跟隨時展要求優化經濟結構，就需要進行新的改革創新，總結先前經驗，通過實踐檢驗，進行農業經濟結構調整，促進生產力發展，盡快融入國際市場，提高我國農業產業競爭力。先前，我國比較成熟的農業產業化經營模式主要是以為基礎，面向市場，采用公司+農戶的產業組織模式，依靠經濟龍頭企業，農產品生產、加工和經營一體化，使得利潤在每個經營結構主體之間合理分配。農業產業化彌補了過去傳統的經營模式的缺點，更大程度上優化了農業資源的配置。這種經營方式豐富了服務的質量與水平，充實發展了經營體制的內容。目前，農業產業化經營可以采取多種方式與農戶建立生產營銷關系，包括訂單農業、公司+農戶等方式，這種產銷模式帶領農戶依照市場需求進行生產，達到專業化、科學化、集約化的生產目的，形成政府、市場、企業、農戶相互促進的新經濟結構調整機制。
二、加強農業科技創新與應用
一方面，我們要大力研發和推廣農業新技術。隨著科學技術的發展，我國的農業科技成果頗豐，向農民推廣應用方面也十分全面，但也存在著許多機制上的問題，例如農業科技推廣體系缺乏后勁，私營性農業科技推廣組織服務不到位，農業研發資金缺乏等各種問題。我國農業科技發展面臨著成果轉化慢、產業化程度低等困難，無法適應當前國家農業經濟形勢快速發展的需要。改革農業經濟結構必須創新農業科技推廣制度，將農業技術與經營性農技相結合，創新農業技術服務組織體系多元化，通過多種形式進行農業科技推廣，例如高等院校、科研機構和市場龍頭企業相聯合等形式。另一方面，我們要大力發展農業技術示范、培訓與服務體系。通過各種方式使農民掌握農業先進技術，例如建立農業科技園、培養先進種植人才等方式，推廣農業科學技術，培養示范人才，最終帶領群眾走向農業科學化的道路。健全農業技術服務體系，支持鼓勵技術人員加入生產過程，向農民推廣先進技術成果，通過多種形式實現生產學習、農業與科技的融合，提高農民接受農業科技的主動性，加強民眾的農業科技技術培訓，大力宣傳先進農業科技成果，提高農戶的科學種植意識，促進先進技術成果轉化。
三、培育農業專業化合作組織，提高農業市場服務能力
市場為生產產業線的最終點，也是農民收入的根本出路，發揮市場的基礎性作用是提高農民收入的重要方向。但是，在市場經濟條件下，農民個體始終處于弱勢地位，一些有競爭力的農產品，由于市場信息的閉塞或個體力量的不足，很難進行品牌宣傳和獲取較高利潤。所以要在目前的農產品經營市場上，積極培養農業專業化合作組織，開辟新的產業鏈，創新產業經營模式，進行連鎖品牌經營，通過網絡物流等新的運輸方式進行交易，創新農產品經營方式，建立開放、合作、科學、有序的市場經營體系。提高農民專業化服務的意識，組織同類農產品生產者進行合作，實現產品生產、運輸、經營、市場一體化的管理服務模式，降低農產品交易成本，發揮農民的主體地位，鼓勵農民以創新方式加入現代化市場生產經營，提高農民學習網絡經營的積極性，使農產品通過多種渠道進入市場，提高市場競爭力。
四、拓展農業生產市場范圍，促進農業對外開放
中國加入WTO以來，農業市場的競爭壓力不斷加大，中國農業產業要想實現健康、可持續發展，需要盡快融入全球化市場并獲取相應的競爭優勢，這無疑對農業經濟的發展提出了更高的要求，因此農業經濟對外開放也是必然的。我國農業現狀為人多地少，人力資源豐富，勞動力成本廉價，小規模經營，綜合分析來看，我國農業經濟發展中的土地密集型產業，例如糧食作物等農產品，國際競爭力小，而大部分勞動力密集型產業則擁有較大競爭優勢，比如花卉蔬菜、畜牧產品以及海洋產品等。綜合目前形勢，我國農產品出口量較少，相關農產品出口份額占世界總出口量比例十分小，因此在調整經濟產業結構方面，促進農業對外開放，拓展農產品市場十分重要，對我國經濟發展具有重要推動作用。我國拓寬農業對外開放的重要方針為引進來和走出去，在經濟全球化背景下，通過這兩種途徑擴大我國農產品的國際競爭力。引進來包括積極引進外來先進農業技術、管理經驗、高科技人才與大量的流動資金，推動國內企業對外發展，提高農業國際競爭力。通過引進來利用好國外資源，促進我國農產品朝向科學化、技術化、網絡化的生產方向發展，擴大國際市場，調整農產品產業結構，提高農民收入。另一方面，通過走出去利用沿海發達的交通條件，促進農業龍頭產業帶動國內產品加工出口，在沿海地區建立出口基地，提高農業產業、產品的國際影響力，提高農業產品效益。
五、加大農業投入力度，加快農村城鎮化建設
發展農村經濟是新時代中國經濟發展努力方向之一，需要加大農業投入力度。首先，城鎮建設應合理規劃發展規模，要與當地的農業經濟結構調整有機結合，通過研究農業資源承載量來確定城鎮建設規模，既要做到容納相應的人口又能保證物力財力得到合理使用，為農業現代化提供更有利的資源保障。其次，要積極進行農業基礎設施建設，大力發展農村水利設施，改善農業生產條件，除了政府投資外，積極尋找多方面的融資主體，促進農業投資多元化。再次，要重視農村土地資源的有效保護和合理運用，減少土地浪費，做到農村土地的科學規劃和高效種植，在現有的資源條件下積極爭取效益最大化，實現我國農業的集約化生產。我國經濟結構調整除了協調資源與勞動力之外，要考慮到交通、科技、文化、娛樂、教育等基礎生產要素集中的環境空間載體，城鎮發展關系到居民日常生活設施的改善，消費促進經濟發展，因此農村城鎮化建設是我國經濟結構調整中的重要方向。城鎮的發展與進步也能提高民眾的教育文化水平，改變人們落后的農業生產思想，提高農業經營效率，帶領農民群眾走向小康社會，推動中國農業現代化建設，符合新時代經濟發展的要求。
六、結語
在經濟全球化背景下，我國農業經濟的快速發展離不開結構調整和改革。結構調整要在質量、效益得到保證的前提下有序進行，這樣才能帶動經濟效益的全面提高，促進資源可持續發展，提高市場競爭力，從而更快地融入國際農業經濟貿易市場。
參考文獻:
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【關鍵詞】失地農民 就業安置 就業培訓體系
引言:隨著我國城市化進程的不斷加快,非農建設用地的需求日益增長,越來越多的農民失去土地。據統計,截止到2008年,我國失地農民總數已經超過4000萬人,并仍以每年200萬人的速度遞增[1]。吉林省作為農業大省,失地農民數量雖然還未有權威部門統計過,但是失地農民數量在不斷激增是不爭的事實,如何使失地農民失地不失業至關重要。
1.對失地農民的界定和農民失地的必然性。
1.1 對失地農民的界定。失地農民是指在城市化、工業化進程中,由于非農業建設需要(農民住宅用地除外)國家依法征收而完全失去或大部分失去農業用地份額的農民。[2]從法學角度而言,失地農民是指因失去土地而失去土地上財產權利、就業的權利、基本生活保障的權利,以及與土地相關的一系列其他權利的一類特殊法律主體。
從社會分工的規律看,只有生產力發展到一定水平,農民自愿離開農業轉向其他產業時才會產生產業結構的變化,但我國目前的農民失地絕大多數不是生產力充分發展基礎上的一種自發選擇,而是在生產力還沒有發展到相當水平時伴隨城市化而導致的農民從農業產業中的被動退出。
1.2 農民失地的必然性。
1.2.1 農民失地是城市化發展的必然,是時代進步的需要。不斷減少農民的數量,提高城市化水平是我國現代化的根本出路,城市化的推進表現為在城市規模擴張的基礎上城市功能的提升和完善,而城市規模擴張致使大量城郊結合部的農民失去賴以生存的土地。土地非農化、農民市民化已經成為城市化進程中不可避免的產物。在我國的城市化進程中,如果沒有農民的廣泛參與和全面富裕,沒有農業結構的調整、優化,沒有農村的繁榮進步,城市化就會陷入虛假化的泥潭。因此,農民失地不僅是歷史發展的必然,也是時代進步的需要。
1.2.2 通過城市化的發展來減少農民數量,是解決我國“三農”問題的關鍵。黨的十六大提出要解決三農問題必須統籌城鄉社會經濟發展。城鄉統籌就是要對農業和農村經濟結構進行戰略性的調整,提高農業的競爭力,為農村經濟發展開拓新的空間,為農民增收開辟新的途徑。要做到這些,就必須創造條件,讓更多農民離開土地,從而在工業化、城市化的牽引下完成人口和資源的優化組合,這就需要通過城鎮化轉移來減少農民數量,實現農民的非農化。一方面讓部分農民進入城市,享受工業化的成果;另一方面大幅度提高農民的人均土地占有水平,提高農民的人均純收入。因此,只有通過城市化的發展減少農民,才能有效的解決我國的“三農”問題。
2.吉林省失地農民就業安置現狀。就業安置的特點是失地農民能及時就業,有較為穩定的收入。就業安置雖然具有就業指向性意義,但隨著市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革,原有的招工安置和農轉非等辦法在實踐中已經失去原有的作用和意義。
就業安置方式受多種因素影響:地區經濟發展狀況,政府扶持力度、企業用工需求、農民個人素質和能力等,各地的就業安置能力存在偏差,即使是在同一地區,能夠得到就業安置的失地農民也屬少數。吉林省目前通過征地被予以安置的不超過15%,絕大多數的人處于失業狀態,目前的就業安置率是非常低的。
就業安置也是目前一項難度較大的安置方式。首先,近年來國有企業不景氣,原國有企業工人面臨著下崗再就業的困境,鄉鎮企業也紛紛轉制,吸收農村勞動力的能力十分有限。其次,大量基礎設施項目無法提供就業崗位。在城市化進程中,征地的基礎設施用地份額較大,這些用地幾乎不能提供就業崗位,也就無法通過直接的建設項目實現征地“農轉非”人員的招工安置。第三,失地農民文化素質低,勞動技能缺乏,符合用工單位要求和條件的不多,安置面較窄,在激烈的城鎮勞動力市場競爭中明顯處于不利的地位,就業后的失業率也較高,其長遠生計問題還是得不到保障。
3.吉林省失地農業就業現狀及原因分析。
3.1 吉林省失地農民就業現狀分析。吉林省在省委省政府的領導下,以“保增長、保民生、保穩定”為主線,以推動吉林加快振興為己任,全面貫徹落實中央和國務院關于應對國際金融危機的一攬子計劃,奮力攻堅克難,在克服金融危機的強力沖擊和影響中,實現了經濟的較快發展和社會的全面進步。農業經濟雖取得進步,但是吉林省失地農民的生活并沒有得到實際的改觀,社會矛盾依然尖銳,正是由于現在農民生活環境的改善致使很多“曾經的農民”(現已失去賴以生存的土地)從生活狀態到自身心態上都產生了嚴重的不平衡。很多人由城市想要回到農村,想要享受國家對農村的政策扶持,原因是現在的生活質量差,對近況不滿,失地農民普便認為就業面太窄、就業培訓與安置不相適應、創業環境差、就業門檻高等原因。失地后處于失業狀態的人占1/3多。失地農民實現再就業主要途徑是:自謀職業、村委會安置、征地單位安置、政府安置。但是由于受文化、技能、年齡等因素限制,大部分失地農民就業渠道窄,找工作困難,就業能力弱。尤其是40-50歲失地農民年齡偏大,文化程度較低,缺少就業技能,他們再就業后,其就業崗位替代性強。因此,再就業后時刻都面臨著下崗失業的危機,成為二次失業人群。消極的就業心態對失地農民就業產生的負面影響影,還有些農民對就業時對工作崗位期望值過高,一般的活不愿干,因此也很難找到工作崗位。綜合上述情況,很多失地農民想要回已失去的土地以至于采用了很多非正常的手段,造成了很多不穩定的因素,社會矛盾有待解決。
對于自謀職業的,由于征地補償偏低,農民無改行建業的基礎。現行法律規定征地補償標準是按產值倍數計算。征地補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。但目前來看,各地征地補償普遍較低,確定補償水平的依據不合理,在土地市場環境發生了較大變化的情況下,對農民的安置費卻仍沿襲十多年前的標準。按法律規定:征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍。[3]土地補償費和安置補助費兩項之和,低限是10倍,高限是16倍,最高不得超過30倍。但是不管是低限還是高限,都遠遠不能保障農民失地以后的長遠生計。此外,由于征地補償標準按原用途進行補償,而農業用地一經被征用后,其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是,在制定征地補償標準時卻沒有考慮土地未來的增值因素。這種補償標準既沒有體現土地的潛在收益又沒有考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障的雙重功能,更沒有體現土地市場的供需狀況。通過征地,農民不但沒有從中獲取收益,反而造就了新的困難群體,擴大了社會不公。從目前各地的情況看,凡是采取一次性安置者可以領取1.5萬至3萬元不等的補償費。這點補償費,按目前農村居民人均生活消費支出計算,僅能維持大約7年左右;按目前城鎮居民人均消費支出計算,僅能維持2年多的生活。因此低價征用土地,農民難以維持長遠生活。這樣促使幾乎無改行建業的基礎,再加上部分失地農民思想保守,素質低,缺乏長遠打算,往往在短時間內將補償費消費完,出現坐吃山空現象,造成將來生活難以為續。
吉林省失地農民的就就業現狀讓人擔擾,他所反映不僅僅是吉林省失地農民的情況,也反映了其它省市失業農民的基本情況。如果不妥善解決失地農民就業問題,提高他們的生活水平,那么必然會阻礙經濟的整體發展,造成社會的動蕩,不利國民經濟的發展。
3.2 吉林省失地農民就業現狀原因分析。吉林省失地農民之所以失業率高,再就業困難,主要有以下幾個原因:①文化程度較低,就業技能欠缺。無論是過去還是現在,受教育程度的高低的都是進入某一個階層或者從事某種職業的前提條件,吉林省失地農民自身受教育的平均年限為8.5年,以初中文化居多,在科學技術日新月異、現代化的工廠需要更高文化素質和技能水平的人才的今天,失地農民的就業就成為一個大的問題;②不具備學習能力,對新事物新環境的適應能力差。農民是靠地吃飯的,整天與土地打交道,種地的經驗會促使他們種好地,而且吉林省的農民土地占有量較多,每年只種一季糧食,冬天很清閑,但是這也足以養家糊口,所以他們沒有主動學習科學文化知識的動力;③心態不平衡,競爭意識弱。在農村種地不需要什么競爭意識,只要把地種好,全家就餓不著,這日復一日的重復讓他們不會去想什么競爭,競爭離他們很遙遠;④沿習了農村的生活習慣,對城市生活狀態不適應。
4.構建吉林省失地農民就業培訓體系。從吉林省失地農民的安置現狀和就業現狀看,他們的就業面臨著諸多的困難。長期以來,吉林省農民由于缺少受教育和培訓的機會,文化素質和知識技能低下,失去土地后,他們在社會上的競爭能力十分有限,面臨著極大的風險,再加上對他們的安置情況不理想,就業現狀令人擔憂。只有通過教育和培訓促進素質的提高,才是解決失地農民就業問題的關鍵。因此,構建吉林省失地農民就業培訓體系是吉林省面臨的艱巨而緊迫的任務。
素質,既是經濟社會發展的最終目標,也是經濟社會發展的重要手段。正如英格爾斯所說:“發展最終所要求的是人在素質方面的改變,這種改變是獲得更大發展的先決條件和方式,同時也是發展過程自身的偉大目標。”筆者認為應該從以下幾個方面著手來構建吉林省失地農民就業培訓體系。
4.1 以義務教育為基礎,大力普及對失地農民子女的義務教育。失地農民子女的義務教育是容易在失地農民就業培訓體系中容易被忽略的問題。表面上看,就業培訓和孩子似乎沒有什么關系,他們還都是孩子,一時半會和就業還沒有什么關系,但是這種觀點是錯誤的。因為如果他們所在的集體經濟組織的土地沒被國家征收,他們學業不好還可以繼續種地,地還是他們賴以生存的資本,起碼會保持溫飽,但是沒有了土地,他們就沒有了未來賴以生存的法寶,將來也將面臨失業,所以不能用短淺的眼光來審視農民工子女義務教育,失地后義務教育甚至以后的高等教育才是他們在社會中制勝的法寶,所以一定要重視失地農民子女的義務教育。
以義務教育為基礎,強調教育培訓要從失地農民子女抓起,由于土地補償費用偏低,多數失地農民無力負擔子女高昂的教育開支。筆者認為可以考慮將政府和村集體分得的土地收益提取一定比例作為失地農民子女教育基金,用于補貼生活確實困難的失地農民子女教育支出,或者用該筆資金建立農民工子弟學校,對困難農民子女實行學費減免。據筆者了解,位于長春市柳影路的柳影小學就是一所以農民工子女為主的小學。解決了失地農民的子女上學問題,才能使失地農民沒有后顧之憂。
4.2 對失地農民進行職業培訓。
4.2.1 對失地農民進行職業培訓在失地農民就業培訓體系中占主導地位,這是解決失地農民失地不失業的關鍵。對失地農民職業培訓要首先堅持以下幾個原則。
4.2.1.1 要不斷建立完善失地農民就業培訓方面的法律法規政策,從制度上保障失地農民接受就業培訓的權利。
4.2.1.2 培訓要以滿足市場需求為導向,解決就業為宗旨。注意結合吉林省經濟發展的前景和產業結構的特點及演進趨勢。國家振興東北老工業基地,長吉圖戰略也已經成為國家戰略,這都是吉林省發展的契機。長春市是東北地區交通要塞,隨著交通運輸業的發展,交通網絡和樞紐的形成,吉林省將會成為資金流、物資流、勞動流、信息流的重要集聚中心和輻射中心。現代服務業的發展將提供百萬數量的就業機會。從產業結構的構成看,2009年吉林省實現地區生產總值(GDP)7203.18億元,按可比價格計算,增長13.3%。其中,第一產業實現增加值980.50億元,增長2.8%;第二產業實現增加值3491.96億元,增長16.7%;第三產業實現增加值2730.72億元,增長12.7%,全年糧食作物播種面積6641.55萬畝,增長0.8%。[4]吉林省產業結構的演進中,第三產業的發展有巨大的潛力。而吉林省交通運輸業的發展和綜合交通運輸樞紐的形成將為第三產業的發展創造必要的外部條件。第三產業的發展能為城鄉統籌中的幾百萬失地農民提供更大的發展空間和機會。而這些失地農民進入城市的第二、第三產業,不僅在于城市產業的發展能否為他們提供機會,而且更在于這些失地農民是否具有進入城市第二、第三產業所具備的專門技能和知識。因此,基于以上的對于吉林省經濟發展情形和產業結構演進的趨勢的分析,對失地農民的就業培訓的導向應定位于第二、第三產業的培訓,其中要特別關注的是對他們進行第三產業中現代服務業的技能培訓。
4.2.1.3 注重培訓內容的區分。比如從失地農民能否獲取穩定的非農收入來區分,對有穩定非農收入的失地農民和沒有穩定非農收入的失地農民的培訓就有區別。對有穩定非農收入的失地農民更要根據他們的切實需求提供相對應的個性化培訓。除了這一小部分有穩定非農收入的失地農民,占人數絕大多數的沒有穩定非農收入的失地農民,對他們的培訓有四個層次:①基礎文化知識培訓。在這些失地農民當中,沒有完整的接受義務教育的人數肯定不是極少數。從前面的人口現狀的分析中可知,受教育程度在初中及初中以下的失地農民占總數的87.78%。這些人數眾多的沒有完整接受義務教育的失地農民最迫切的需求就是接受基礎文化知識培訓。②職業教育培訓。當前大部分失地農民的專業技能普遍偏低,而且吉林省未來經濟的發展和產業結構演進的趨勢是第二產業、第三產業發展迅速,其別是第三產業中的現代服務業將提供巨大的就業機會。綜合以上情況,對失地農民職業教育培訓的重點是培訓從事第二產業、第三產業所需具備的技能和知識,還要重點對他們從事現代服務業所需具備的專業技能和知識進行培訓。③城市生活常識、城市文化文明及法律法規知識的宣傳普及。失地農民在非農產業和城市實現就業及創業的過程,也是他們融入一個新環境、開始一種新生活的過程。其間很可能產生一些有形和無形的矛盾沖突,甚至發生傳統和現代兩種生活方式或文化形態的碰撞,這在失地農民進入城市特別是在進入大城市的社會生活過程中,表現得尤為明顯。因此,對失地農民進行城市生活常識、城市文化文明及法律法規知識的宣傳普及,引導他們自覺培養起對城市文化文明的認同感和對城市生活的責任感是非常必要的。④加強法制觀念教育,并著力培養他們的市場競爭觀念,幫助他們樹立現代公民意識、權利意識、平等意識和競爭意識,提高他們在多元化利益分配格局中的發言對話能力、組織能力、競爭能力和依法維權等能力。
4.2.1.4 采用科學合理、靈活多樣的培訓方式。有這樣一些做法可供參考:一是與政府有關部門、行業協會合作,舉辦具有行業特點、針對性較強的專業技能培訓;二是與相關的勞動力市場合作,把技能培訓和向用人單位推薦工作結合起來;三是與大量招用失地農民的企業合作,企業參與培訓是提高失地農民素質的一條重要渠道,送教師、教材到企業,將培訓課堂搬到企業。使失地農民在進入勞動力市場前接受基本的技能和安全生產知識學習。還可以嘗試形成這樣一些培訓模式如由培訓機構與用人單位簽訂用工協議的“訂單式”培訓;根據不同對象提供不同菜單的“超市化”培訓,學校下單、企業接單、政府買單的“三單制”培訓,“企業+培訓機構+失地農民”的“聯動型”產教結合等培訓。同時,還要善于利用廣播、電視、網絡等媒體手段,靈活有效地開展培訓工作。培訓要尊重失地農民的選擇,按照他們的要求安排培訓時間、確定培訓內容和培訓方式。總之就是要創建靈活高效的適應市場需求的培訓方式。
4.2.1.5 注重培訓質量。只有好的培訓質量,才能確保失地農民積極參加各種培訓,才不會造成大量人力、物力、財力的浪費與流失,才能讓培訓真正有效,達到對失地農民培訓的真正目的。有如下做法可供參考:首先要嚴格考核與認證各類培訓機構,最好實行培訓質量資格認證評審制度,及時取消不合格的培訓機構。其次,注重對授課人員的培訓與考核,建立一支高質量的教育隊伍是搞好培訓工作的保證。對教學人員實行培訓和考核,可以幫助他們不斷提高自身素質,及時掌握新知識;也可以做到優勝劣汰,及時補充新人,保持教師隊伍的活力。再次,要做好教學效果跟蹤反饋工作。及時向失地農民和用人單位收集反饋意見,重點關注失地農民對已接受的培訓的反饋意見,與此同時還要和用人單位溝通以便了解他們對員工的評價,其中要特別關注已實施的培訓和企業對員工實際要求的差異度和協同度。然后把這些情況綜合匯總并仔細分析,對于好的方面在后續的培訓過程中要繼續保持發揚,對于不足、有缺陷的方面要吸取教訓并加以改正。最后,可以嘗試建立失地農民培訓獎勵基金,用于激勵調動培訓單位開展農民工就業培訓的積極性,特別是對那些培訓數量大、質量高的單位和有突出表現的個人,政府應重獎。
4.2.2 在堅持以上幾個原則外,對失地農民的職業培訓具體應當做到以下幾點:
4.2.2.1 要做好培訓前的登記工作。失地農民在進行就業和失業登記時,同時填報《職業技能培訓登記表》,根據其職業素質、就業狀況和勞動力市場供需狀況,做好職業技能培訓或轉崗培訓的指導工作。
4.2.2.2 加大就業資金的投入,開展免費培訓。
①政府的資金投入。政府資金投入是促進失地農民就業工作的物質保障,失地農民培訓作為讓失地農民直接受益的公益性支出內容,符合公共財政支出的范圍。吉林省各級財政可以撥出專款,建立農民職業技術培訓專項資金,以黨校、職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體,建立培訓基地,充分利用公共財政資源,開展免費培訓。
②在政府補償中列支轉崗就業培訓費。征地補償費用中應當列支一項轉崗就業培訓費,這部分費用應由征地單位從征地補償費中直接撥付到所在區縣的勞動就業促進機構,建立個人賬戶,專款用于失地農民就業培訓。農民在失地后可隨時根據自身需要參加社會各種教育和培訓,也可以參加政府和集體專門組織的具有針對性的各種培訓,培訓費用在征地補償費的培訓費用標準可以實報實銷。[5]
4.2.2.3 開展多層次培訓。要根據培訓對象不同的年齡階段和文化層次區別對待,有針對性地安排不同的培訓內容,開展多層次的培訓,實實在在幫助失地農民提高自身素質和就業技能。對年齡偏大、文化基礎差的人員重點開展以社區服務業、家庭手工業為主的實用技能培訓;對中年人重點開展以提高就業競爭力為主的職業技能培訓和適應區域經濟發展需要的崗位技能培訓;對有一定文化基礎的青年則側重開展技術含量高、就業前景好、市場需求大的技術工種培訓。
4.2.2.4 要以市場需求和農民需求來定培訓項目,以競爭定培訓機構。要研究農村勞動力資源現狀,做好勞動力市場需求預測,按照不同區域、不同行業要求,區分不同的培訓內容和形式。以市場需求為導向,以提高就業能力和就業率為目標,堅持短期培訓和學歷教育相結合,培訓與技能鑒定相結合,培訓與結業相結合,增強培訓的針對性和時效性。
4.2.2.5 擴展培訓教師隊伍。對失地農民的職業培訓不僅要由常年擔任相關工作的老師來承擔,而且可以吸收企業中的技術骨干到教師隊伍中來,他們更懂得職業技能,對于沒有多少文化知識的失地農民,那些企業技術骨干或者是最好的老師,因為實踐遠比理論對失地農民更有吸引力和實用性。
4.2.2.6 完善教育培訓條件,提高培訓資源利用效率。2009年,吉林省有中等職業教育學校(機構)384所,獲得職業技術證書的人數為4.06萬人。另有職工技術培訓學校(機構)2691所。[6]應該說教育資源是相對豐富的,但是很少有失地農民能進這些職業培訓教育機構,其中一個原因是這些學校的學費是比較高的,而且基本都是全日制學習,失地農民多數不會愿意花這么高的成本,所以建議政府監督指導職業技術培訓學校建立專門的農民工就業培訓班,免收學費,由政府財政給予補貼,這樣可以利用上述機構現有的教育資源,又可以為失地農民就業培訓提供便利條件,兩全其美。
4.2.2.7 建立嚴格的獎懲考核制度,提高教育培訓的質量和效率。1987年英國建立了國家培訓獎,獎勵在技術培訓工作中成績突出的單位。為保證教育培訓質量,各有關部門十分重視擔負教學與培訓任務的教員或輔導員的各方面素質。除邀請學院教師和研究咨詢部門的科技人員教學外,還請在第一線工作的具有豐富實踐經驗的人任教。對于參加各類職業培訓班的學員,則有嚴格的考核制度,經考試合格后才發給國家職業資格證書,為避免濫發資格證書,還成立了專門的職業資格評審委員會。[7]這個做法值得吉林省借鑒。
4.2.2.8 建立職業指導隊伍。建立一支責任心強、業務能力好的職業指導隊伍,加強對失地農民的職業指導,引導和教育失地農民轉變觀念,破除“等、靠、要”思想,提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力,積極主動地參與市場化就業。
4.2.2.9 充分調動全社會的力量,營造良好的社會氛圍和政策環境。要把勞動保障、農業、水利、科技、建設等有關部門和行業現有的培訓基地確定為失地農民勞動力轉移培訓機構,落實培訓職責和任務,形成工作合力;要利用政策優惠和稅收優惠鼓勵各培訓主體加大資金投入;要加大宣傳和引導力度,營造重視失地農民培訓的良好社會環境;制定有效的培訓激勵政策,鼓勵失地農民主動參加培訓,鼓勵用人單位主動組織失地農民參加培訓,鼓勵各級各類教育機構開展農民工培訓,同時鼓勵興辦民辦培訓機構,加大培訓投入,逐步形成政府引導、多元投資的引入機制。
4.3 加強對失地農民市民化培訓和適應性培訓。失地農民處于一種邊緣化狀態,這是指農民在非農化的同時無法順利實現就業非農化、生活方式非農化、心理市民化等矛盾狀態。在現代化的進程中,一部分失地農民既不屬于已將其排斥出去的農村,又不屬于無法吸納他們的城市,所以他們被遺忘在現代化進程的邊緣線上。
我國失地農民邊緣化問題的產生是農村和城市雙重排斥的結果。因為失去土地這一重要的生產資料,失地農民的生活方式和就業方式與一般農民有了很大的差別,而且由于我國農村的收益都是以土地占有量多少為基礎進行分配的,如國家對農村的糧食補貼、農機具補貼和良種補貼等,失去土地就意味著失去了在農村發展的基礎。而且很多農民在土地征用時戶口的“農轉非”,更意味著失地農民身份的轉變。由于身份的轉變和土地的喪失,失地農民不能分享在農村的收益,被迫從農民中分化出來,流向城市。但是,由于長期以來的城鄉二元分割所存在的制度壁壘,失去土地的農民又很難融入城市,不能順利轉變為市民,在生活就業等方面與市民地位相差甚大。失地農民失去了農村的傳統保障后,也無法分享城市居民所享有的社會保障,就業和生活處于不穩定狀態。經濟地位低下導致社會參與不足,使失地農民利益受損,身份介于農民和市民之間,呈現邊緣化狀態。正如陳錫文所說:“農民失去土地后,他當不成農民了,而領到的那點補償金,也當不成市民,既不是農民,又不是市民,只能是社會游民”[8]
正是基于上述原因,吉林省應該重視加強對失地農民和市民化培訓和適應性培訓,建立專門的培訓課程,聘請心理咨詢師等一些專業人員對失地農民進行輔導,讓他們從心理上轉變角色,積極地融入城市,成為合格甚至優秀的市民。
結語:通過以上各種就業培訓,吉林省要形成“義務教育為基礎,職業教育為主體,其他教育形式為補充”的就業培訓體系,相信這對于失地農民的就業,繼而是對其生存和發展都起到積極的作用,甚至更進一步促進吉林省經濟的發展和社會的穩定。
參考文獻
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4 吉林省2009年國民經濟和社會發展統計公報
5 雷鬟.《北京市郊區城市化進程中失地農民利益問題研究》.中國農業大學博士論文.2005
6 吉林省2009年國民經濟和社會發展統計公報
論文關鍵詞；社會工作；社區評估；方法
我國是一個農業大國．農村人口占總人口的絕大多數，農村、農業、農民的狀況直接影響著經濟的增長和社會的穩定，社會工作應當為農村的發展做出貢獻，然而我國的農村社會工作起步較晚，農村社會工作理論與方法都相對薄弱。值得欣慰的是：三農問題愈發引起社會以及廣大學者的關注。近年來關于農村社會工作實務與理論的研究也越來越多，在開展農村社會工作的過程中，社區工作者一般會對社區進行評估。從而了解農村社區的歷史和現狀．識別所在社區的需求、存在的問題．鑒別可行的可能會解決問題的潛在措施。作為一種研究方法，社區評估方法在農村社會工作中得到了廣泛應用。社區評估方法是在社區主體視角下。根據社會工作項目的內容及目標，運用特有的技術來了解社區的整體情況，為項目計劃的制定提供手法上的支持總體來講，社區評估方法主要包括問卷調查、深度訪談、焦點小組座談以及參與式觀察。其中問卷調查屬于定量研究；深度訪談、焦點小組座談、參與式觀察則屬于定性研究。
一、常用的社區評估方法
(一)深度訪談
作為一種定性研究方法．深度訪談主要是指半結構的、一對一的直接訪問方式。在訪問過程中．訪問者和被訪者圍繞訪談提綱．可以就相關問題、現象．從事件起因、行為動機、行為人以及社會環境進行深入交流和討論，二者能充分發揮雙方互動的靈活性。在農村社區評估中．通過訪談，訪問者會得到許多不曾預料到的、大量的、豐富的關于當地情況以及研究對象生活經歷的背景資料．從而對待評估的農村社區有更全面的了解。在這個過程中．訪問者與被訪問者建立的是一種平等的互動關系．訪問者需要保持中性的立場，擱置自己的感受與假設，更需要扮演好一個傾聽者的角色，以客觀的態度引導訪問者．從訪談中得到真實的信息。通過訪談．我們既能了解到現實資料，又可以通過受訪者的回憶敘述追溯較長時期的歷史事件；既能收集到語言提供的信息，又能獲得動作、語氣背后所隱藏的非語言資料。但是需要注意的是．深度訪談是訪問者與被訪者之間的互動過程，所以這種方法不適用于一些敏感性、隱私性問題的研究。
(二)焦點小組座談
焦點小組座談是重要社區評估方法之一，它與深度訪談的區別在于，焦點小組是在研究者的主持或者引導下，組織多名受訪者圍繞某個主題自由討論，這種方法能夠在較短的時間內收集到較多的信息．節省時間與人力。這些受訪者一般是與研究內容有某種特定聯系的目標群體或利益相關群體。焦點小組座談的人員一般控制在l0人左右．時間上通常維持在一個小時到一個半小時，座談成功與否在很大程度上依賴于主持者，這就要求主持者善于引發討論。掌握較好的人際關系處理技術，能夠促進訪談的順利進行。在焦點小組座談中，不僅有訪問者與受訪者的互動，還有受訪問者之間的互動。受訪者之間可以互相啟發、補充，集思廣益．有利于共同探尋解決社區問題的途徑與方法．同時這可以使訪問者觀察到受訪者相互之間的行為反應．如交談機會的轉換、對不同人說話的語氣，由此可以分析這些受訪者所處社會的權利關系。
(三)參與式觀察
參與式觀察是源于人類學的研究方法，它運用描述性、自然生態研究等方法，對生活情景中發生的事件進行實地調查。也就是觀察者長期住在當地社區。將自己融人所要觀察的社區人們的生活中．盡量地精通當地人的語言．在與他們密切接觸中通過觀察描述、樣本記錄，獲取各種有價值的研究資料，以觀察他們的生活情境、文化因素、行為方式、觀念態度，了解人們的基本信念與觀點、喜歡與害怕、期望與失落，從而尋找與其社會、文化、傳統等相關的成因與對策的研究方法。參與觀察的最大優點是可以當時當地觀察到社會行為、社會現象的發生過程，把握整個現場情況，掌握到詳實的、真實的第一手資料。同時．參與觀察法是一種高度人性化的方法．社會工作者在運用此方法做社區評估時．必須采取主動與當地社區居民交朋友的態度，也要有可能需要花費相當長時間才被當地社區接納的心理準備。
(四)問卷調查
問卷調查是一種比較常用的社區評估方法。問卷一詞含有“用于調查某種情況的一組問題”、“調查或征求意見表”、“用調查表進行的調查”等意。在社區評估中，研究者可以將所要了解的問題設計成題目或表格。以當面作答或跟蹤訪問的方式請被調查者填寫．通過對問卷的回收、數據匯總、分析．從而掌握社區及居民的基本情況。在調查過程中．問題的表達、提問的順序、答案的敘述都是固定的．而且是一種文字交流方式，對調查對象的語言表達能力要求也低一些，所得資料便于定量分析和統計處理。但是由于問卷調查多采用封閉式問題，實際上就限制了調查對象的回答方式，所得資料自然缺乏生動性。
二、幾種評估方法的比較
理論創新取決于方法創新。評估方法是否科學，直接影響評估結果的準確性．影響農村社會工作水平的提升。要探索評估方法是否合理，是否適合農村社會工作。哪種方法更為科學，就需要對當前現有的評估方法做出比較。只有通過比較，才能發現問題，才能促使我們進一步去反思，才能使其在今后的研究中更好的服務于農村社會工作。
(一)資料收集的廣度與深度不同
問卷調查通過發放問卷，可以由較少的調查員在短時間內調查到很多人．得到較多的樣本信息，在抽樣科學的基礎上，問卷調查所需時間短，調查范圍廣泛。而深度訪談、焦點小組座談以及參與觀察則需要更多的時間才能完成資料的收集，因此在資料收集的廣度與效率方面．問卷調查明顯優于其他評估方法。
關于收集到的信息的深度方面，問卷調查又不及其他幾種評估方法。這是因為問卷調查是一種用文字進行對話的方法．如果問題太多，作答時間太長．被調查者會產生厭煩情緒，問卷的設計都比較簡短．也就不能就某一問題進行深入的探討，為了更加全面的了解所要評估的內容，觀察法就成為必不可少的方法之一。觀察法的任務是要詳細描述事情發生的環境、事件發生的過程、參與活動人們的行為、人際關系、組織過程、期間的語言及非語言交流，甚至要指出未曾發生的事情。
但是由于觀察法了解不到人們的感覺、想法和內在動機，收集定性資料的另外一種重要方法就是個人或小組座談。在比較充裕的訪談時間內，深度訪談和焦點小組座談關注的談話主題比較集中，從談話中可以了解到人們的感覺、想法和內在動機，收集到多元化的聲音．獲得大量生動的資料．能夠針對問題得到全方位的信息，而且受訪者口述的內容比較生動具體，也更容易打動讀者。使讀者感受到被訪者的感覺與思考。
(二)獲得信息的準確度不同
對于涉及受訪者隱私、社會禁忌或是其他敏感性問題，問卷調查相對于其他評估方法更容易獲得被調查者的真實想法，有利于避免由于調查員本人提問的方式、交談的情況等人為原因所造成的各種偏差，更真實地反映出不同回答者的不同情況，調查結果便于定量處理和分析。但是對于一般性的問題，問卷調查的準確度又不及其他幾種評估方法，這是因為問卷調查中要求被調查者具有一定的文化水平，能理解問卷和問題的含義．明白填答問題的方法，如果被調查者對問卷中的某些問題不清楚時．就容易產生誤答、錯答的情況．特別是如果調查員不在場，被調查者既可以同別人商量著填答，也可以交給別人代答，在這種情況下．問卷調查的質量就難以保證。在某種程度上來講．訪談彌補了問卷調查在這方面的不足．通過面對面的交流，被調查者可以準確的理解調查者所提出的問題．確保了信息傳遞的準確性。但是由于被調查者每個人的背景與角色、人格特性不同。每個人對事情的了解與觀點不盡相同．他們之間的言辭難免會有所矛盾．即使是同一個人的話語，前后也會出現不一致的情形．這時就需要依靠參與觀察人們的活動與生活，進一步驗證被調查者所說的情況是否真實。
(三)適用條件不同
對于研究方法而言，沒有一種方法是萬能的、適用各種不同情境的。問卷調查適用于規模較大的信息調查。這種方法節省人力物力．得到的樣本信息比較廣泛；焦點小組與深度訪談則更適合于在更深的層面了解社區居民對某一問題的態度、意見、他們對相關事項的解釋等，尤其是在農村社區的需求評估中，通過訪談，可以更清楚的了解社區居民在某一方面的困難，對相關政策的看法以及期待；在農村社區評估中。很多層面也可以利用參與觀察來進行研究，如果社區評估的重點是環境及文化脈絡對當地的影響及居民特定行為的意義時，參與觀察就是應當選擇的方法．尤其是當某些農村社區的狀況很少被人們所知、社會工作者看到的“事實”與當地居民所說的內容存在明顯差異或是同一社區的不同居民對同一事物的看法很不相同時，參與觀察法可以幫助我們獲得相對“真實的信息”。
三、對現有社區評估方法的反思
中國農村是一個超大型的非均衡的鄉村社會，任何僅僅將現有評估方法不加思考的運用到農村社區評估中都將是有一定局限性的。正如我們在前文中所分析的．每種社區評估方法都有各自的特點與缺點，因此，如何在農村社區評估中更加合理的加以運用，是我們需要反思的。 轉貼于
(一)發揮多元評估方法的功效
翻閱目前現有的關于農村社會工作的研究資料．可以發現相當數量的研究成果都單一運用問卷調查這一評估方法．局限于統計指標調查．雖然定量研究提供的數據富有說服力，但是僅僅關注指標、數據、比例等數量關系，并不能說明全部問題，容易導致“用死的表格說明活的事實”，中國農村的區域差距很大，有學者認為有多少個村莊．就有多少個村莊類型，因此使用單一的評估方法．很難了解到關于待評估農村社區更為全面的信息。并難于捕捉到各個農村社區的不同之處。要知道．每一種評估方法都意味著對農村社區的不同解釋，況且每一種方法都有自己的不足，比如問卷調查過分依賴“紙筆技術”，不能進入被研究者內在的生活世界，很難了解被研究者的心理狀態和意義建構。參與觀察又難以做到對研究對象的不同解釋，這就需要在評估中綜合采用不同的方法。使不同的方法相互借鑒、取長補短，既關注數據的論證，從總體層面了解社區．又注重社區居民的主體經驗，使得評估視角多樣化，做到既見“社區”又見“人”。雖然我們提倡多種評估方法的綜合運用，但是也要避免為“用方法”而“用方法”的機械搬用，在社區評估中首先應考慮的是，什么樣的研究問題需要用哪種方法。只有這樣，才能發揮多元方法的功效。
二)使評估方法在應用中得到創新
個人的思想和行為總是與他們所處的文化背景、社會情境密切聯系的，而且評估方法本身也是不斷變化的．因此在農村社區評估中，要避免不考慮社區的文化脈絡及居民的所處的環境而僵硬的套用評估方法．應根據不同的情境、不同的評估內容．靈活的采取評估方法，注重方法在具體運用過程中的創新。要做到這一點，首先要求社會工作者自己要清楚不同方法所適用的范圍和條件，不僅要在理論上掌握，還要在實踐中學會靈活使用；其次，要求社會工作者在具體的工作中多思考，比如說，一對一的深度訪談在有些話題方面可能會出現這樣一種情況，被訪者在訪問者面前不好開放經驗，這種時候嘗試焦點小組座談可能效果會更好一些，因為有些對話更容易在同質性團體中激發出來．因此，如果能預先檢驗不同方法的效果就會有更好的方法選擇。又比如在農村社區評估中使用問卷調查，最令調查者困擾的是社區居民對問卷內容的理解不確切和他人代答的情況。那么如果調查者能突破傳統的被調查者在自己家里獨自填答的做答方法，邀請3—4戶農戶在一起共同填寫問卷．讓農戶在填寫問卷中對重要內容互相討論、互相補充、互相糾正．這樣既能使每份問卷表的填寫在時間上比單個農戶填寫有所所見，而且填寫的準確性也會大大增加。
(三)建立調查者和被調查者的親和關系
在一些研究報告的訪談資料中可以發現，訪談中對話的用詞和語氣．經常會給人這樣一種印象，那就是調查者代表著政府或某種權利機構，處于強勢的一方，語氣有一種優越感，而被調查者則相對處于弱勢。尤其是目前我國社會工作介入的主要是～些貧困山村，當地居民甚至對社區評估有些膽怯，又有些期望，希望能夠改善農村社區的現狀，因此對調查者的態度更加小心翼翼。在這種情況下，調查者和被調查者之間沒有建立平等的互動關系，收集到得資料難免缺乏生動性、具體性，甚至是準確性。其實調查者和被調查者應該是一種合作關系，而且僅僅是合作還是不夠，必須是調查者和和被調查者共同討論分析問題．這是因為研究者并不是當地人，因此需要從被調查者的敘述中去了解自己陌生的當地社會情況．所以研究者是站在“不知道”的地位，而被調查者則是站在”已知”的位置，訪談的目的是希望從被調查者身上得到相關信息，這就需要被調查者的配合，所以訪談的過程本身也是一種社會交往形式，需要調查者與被調查者建立起基于信任的一種情感，我們可以把這種調查者與被調查者之間的這種關系稱為親和關系，信息的獲得通常是在雙方建立起親和關系之后，只有雙方建立了親和關系，被調查者才會愿意有更多的敘述。那么我們如何去建立這種關系呢?其實最重要的就是對等的溝通．在信息收集的過程中，與被調查者站在同～層次去引導他的談話，也就是說。訪問者要具有當地被訪者的知識．特別是村民們常用的語言詞匯．這樣就可以避免出現訪談者無詞可用的困境．有咨詢經驗的人表示，以這樣的方式與受訪者進行談話，結果發現訪談進行的十分順利]。這種態度贏得了受訪者的尊重和友誼，對方才會樂意幫助你．才能避免調查者將其主觀印象代替居民話語。避免“騙取口供”之類的調查技術。
(四)調動被調查者的積極性
論文摘要:我國農村養老保障制度需求日益迫切，農村養老保障制度建設應實施兩步走戰略。近期要按分層分類原則，按不同的群體、不同地區的經濟發展水平由點到面逐步推進;中長期要實現城鄉養老保障制度整合，建立多層次的農村養老保障體系。通過城市化和“富農”政策、“土地換保障”、人口政策和養老保障政策相結合等辦法解決制度建設中的資金不足問題，并以法律的形式明確各方的權利義務。.
隨著城市化的加快，農村人口特別是青壯年人口的大規模轉移，再加上目前我國農村養老保障制度殘缺不全，老年農民面臨的老無所養的問題越來越嚴重。作為一項關乎廣大農村民生的一項社會政策，農村養老保障現狀令人堪優，可以說，農村養老保障制度已成為當前廣大農民最關心、最直接、最現實的利益問題之一，我們要理清思路，提出切實可行的對策，加快建立農村養老保障制度，使農民老有所養，解除他們的后顧之優。
一、農村養老保障份求持續高漲
農村老齡化加快。雖然我國在城鄉執行不同的生育政策，但隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進人城市，農村的年齡結構出現“兩頭大，中間小”的局面，農村的養老賭養系數明顯提高。據統計，2000年我國農村8.33億人口中，65歲以上的老年人占7.36%，到2030年6.64億農村人口中65歲以上的老年人口將占17.39’/0達到1.29億。
傳統養老保障功能弱化。主要體現在傳統農村社會保障功能弱化、土地保障功能“虛化”、家庭保障功能弱化上。隨著農村的實行，農村集體經濟大為削弱，資金缺失使五保制度名存實亡;同時土地收益在農民收人中所占的比重減少，而對農民生活保障實施能力逐步下降，另外，由于農業生產率低，產品價格不合理，導致農業經營的絕對收益越來越低，農村土地負擔越來越重，單純依靠土地已無法對農民提供保障作用，農業經營的絕對收益已越來越低，甚至下降到絕對虧本狀態。再者，由于生育政策的實行，家庭小型化成為農村家庭的發展趨勢，小型家庭也就意味著家庭成員面臨的風險不易分散，在養老問題上表現為賭養系數大大提高，加上農村勞動力大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。
農民對社會養老保險的需求迫切。隨著經濟的發展，農民所面臨的老年風險越來越突出，并逐漸演變為一種社會風險，如由于社會流動、城市化加快，青壯年農民群體大量進城務工，成為農村中的非農業群體或農民工，因此留居農村的農民因年老無力經營承包土地，面臨收人大幅減少，基本生活失去保障的風險;而最終未被城市吸納的農民工，由于年輕工作時沒有參加養老保險，無足夠的個人儲蓄，年老時也同樣面臨著這一風險。老年風險的增加使農民對未來特別是老年預期極低，從而加大邊際儲蓄傾向，在某種程度上也是當前農村消費需求不旺的原因。從維護社會公正、保障農民權益各方面考慮，建立農村養老保障制度很是緊迫。
二、農村養老保障建設的思路和對策
(一)近期要按分層分類的原則由點到面逐步推進。我們構建農村養老保障，必須立足于當前中國的國情，而目前我國最大的國情是地區發展極不平衡及城鄉差距的不斷擴大。這一國情決定了我國農村養老保障制度建設不能搞“一刀切”。由于地區發展極不平衡，不同地區的經濟實力，人們對社會保險的需求和繳費能力也有不同，應針對不同地區的發展水平，制定不同的方案，作為一種過渡措施，先東部后中西部，逐步推進。
同時，近幾年來，我國農村群體也發生分化，他們對社會養老保險的需求、繳費能力各有不同，在現階段應將其按不同的群體進行分類，針對不同群體設計有針對性的養老保險方案，以滿足他們的不同的需求。目前對農村社會群體大致可分三類:一是農村中的非農業群體，如鄉鎮企業職工;二是外出務工經商群體，即我們所說的農民工;三是留居農村經營承包土地的農民，他們是真正意義上的農民。
在近期制度建設中，我們應按分層分類原則，按不同的群體、不同地區的經濟發展水平由點到面逐步推進，逐步擴大社會養老保險的覆蓋面。按農村中的不同社會群體進行分類，對不同的群體制定不同的過渡措施，逐步擴大社會養老保險覆蓋群體。
農村中的非農業群體。即居住在農村，但從事的是非農業生產活動，如鄉鎮企業職工，他們已與城鎮職工無異，對這一群體，應追求與城鎮職工的社會養老保障制度統一。
進城務工的農民工。對他們應再分類處理，對在城鎮有穩定職業、住所的農民工，應將其納人城鎮社會養老保障系統;而從中分離出來的另一部分農民工，由于流動性大、無固定職業和住所，且部份人年老時仍會返回農村經營承包土地，對該部份群體應建立個人賬戶，企業和職工按適應的比例繳費存人個人賬戶。由于這一群體的流動性較大，從而需統一的全國性的政策出臺，個人賬戶可根據個人的工作所在地流動。為防止企業逃避責任，應加大勞動監察，規范用工，加大養老保險費的征繳力度，切切實實保障農民工的社會權益。
留居農村經營土地的群體。他們是真正意義上的農民，由于他們繳費能力不足，在時機成熟前強行推行社會養老保險制度，不但會增加農民負擔，而且會因制度受到農民的抵制而無法展開。當前作為過渡措施，應加強對農村老年人口的社會救助。
由于我國地區發展的極度不平衡，東部和中西部不發達地區的社會經濟發展水平參差不齊，應先在東部發達地區率先建立，然后向中西部地區逐步推進，同進加大中央政府財政轉移支付力度，東部發達地區支持中西部不發達地區，城鎮支持農村，全國性的政策安排向中西部傾斜。
(二)中長期要著眼搭建制度平臺，促進城鄉養老保障制度整合。我國農村養老保險建設最終目標是將全體農村人口納人社會保險體系。社會保障公平要求任何社會成員只要符合法律規定的條件，不論其社會地位、職業、貧富等，均被強制性地納人社會保障范圍，社會保障社會化程度越高，這種機會公平性表現得越充分;目前我國社會養老保險制度具有明顯的身份特征，以是否有城鎮戶口為劃分依據，“以這種眼光看待農村社會保障問題的觀點，顯然違背一個基本常識，即中國政府是全民政府而不是市民政府”。因此中長期制度建設應追求城鄉養老保障制度的整合。在此有必要改革完善城鎮社會養老保障體制，同時加快鄉村社會養老保障制度建設，并在城鄉社會養老保險兩大板塊之間找到一個切合點，促使城鄉社會養老保險制度的最終整合。
城鎮養老保障制度的調整。鄭功成提出，在現有基礎上，將統賬結合中的社會統籌部分與個人財戶部分分解并發展為普惠式的國民養老金與差別性的職業養老金〔記人個人賬戶部份)。在這一制度框架中，國民養老金覆蓋所有正規就業與非正規就業勞動力，以國稅為基礎，采取現收現付制的財務機制，顯著體現國家責任和社會公平屬性。差別性的職業養老年金則由企業和個人繳費，完全記人個人賬戶，采用完全積累的財務模式。
農村養老保障制度建設。將城鎮的“國民養老金+個人賬戶養老金”制度中的國民年金部份擴展到農村，成為全民共享的養老保障項目。農村居民只要達到規定的年齡即自動享受國民養老金，不同群體的社會養老保險在這一制度平臺上趨于統一。
轉貼于
由于我國地域發展差別較大，國民養老金部分應按省直轄市級統籌，按統籌區內居民當年平均工資的一定比例給付。這體現了老年人口享受經濟發展成果原則，由于各地財政力量、經濟發展水平和人口老齡化的步伐不同，應建設省內調劑資金，其使用向中西部地區、老齡化地區傾斜。
(三)建立多層次的農村養老保障體系。我國多層次的社會養老保障體系包括:自我保障層次、政府負責層次、政府主導責任分擔層次、單位負責層次、市場提供層次。在農村這些保障層次被賦予了新的特色。
自我保障層次。主要包括家庭保障、個人儲蓄保障、土地保障。家庭保障主要是家庭中的成年子女通過物質幫助、服務來滿足老年人的物質、情感需求，體現成年子女對老年人的反哺。在農村養老保障建設中，我們不能夸大家庭養老的作用，也不能忽視其作用，家庭所發揮的成員之間的互助互濟，情感慰藉是任何社會保障制度所無法替代的。在新時期應對養老家庭給予資助，對照顧無自理能力老人的家庭提供資助。對子女和老人同住或附近居住提供方便。個人儲蓄養老。個人將其在青壯年時的勞動收人部分用來儲蓄，以備老年時的不時之需，它現了個人在追求終生收人平衡。個人儲蓄可提高老年人的收人水平，提高老年生活質量，國家應盡早出臺優惠政策，鼓勵儲蓄養老。土地保障。在農村雖然存在土地保障虛化的現象，我們不能單靠土地保障老年人的生活，但土地在保障老年人的日常開支需求上有重要作用，對正式的制度起了一個很好的補充作用。老年人經營小塊土地不但可滿足其日常吃穿用的小額開支，而且可滿足其感情需要。在構建農村養老保障制度時還應發揮土地保障的有益補充作用。
政府負責層次。包括普惠制國民養老保險金和政府老年社會救助。“養老保險金構成整個老年保障體系的第二層次，政府是這一層次的直接責任主體，制度的出發點是向所有老年人提供最基本的收人保障，普惠制源于稅收，待遇與工資脫鉤但與特價水平掛鉤，并隨著整個社會平均收人提高而提高，體現著老年人分享經濟社會成果權益”政府的老年社會救助。作為最后一道保障線，由公共財政資助。
企業(集體)保障層次。體現個人對自己的養老負責，資金企業(集體)共擔，完全記人個人賬戶，歸個人所有，與就業相關，具有差別性，體現效率原則。在農村養老保障體制建設中對不同的群體其個人賬戶具有不同的表現形式，對于農村中非農業群體和在城鎮具有穩定工作和住所的農民工群體，表現為職業養老金，個人賬戶的繳費有企業和職工共同承擔;而對于流動的農民工群體，留居農村的真正意義上的農民，其個人賬戶表現為個人繳費，國家集體給予補助的政策。
市場保障層次。指商業人壽保險和從事力所能及的市場勞動。商業人壽保險的贏利性促使其更傾向于高收人群體，主要滿足農村中高收人群體在保證基本生活的同時改善老年生活的愿望。隨著經濟的發展，農村中也同樣會不斷涌現出高收人群體，可以預見，發達的商業保險會產生“福利擠出效應”，即一部分高收人群體因參加商業人壽保險，老年收人豐厚，自愿放棄領取國發養老金，使國民養老金有限的資源得到更好地利用。同時老年農民從事力所能及的市場勞動，如經營小塊土地等，獲取市場報酬在一定程度上改善老年生活。
(四)多管齊下破解資金難題。建立農村養老保險，歸根結底是“錢”的問題，資金短缺成為農村養老保險的瓶頸，同時由于“三農問題”的復雜性，農村養老保障建設可謂牽一發而動全身，應將其放在城鄉經濟社會統籌發展的全局中，多管齊下為農村養老保障制度建設鋪路。
城市化和“富農”政策。農村發展的根本出路是實現城市化和農村自身的發展。一方面要加快城市化步伐，將大部分農民從土地中剝離出來，進人其他產業，變為城市居民，將他們納人城鎮社會保障體系;另一方面，推行“富農”政策，通過加快農村經濟發展，擴大農業經營規模，發展農業專業化經營，提高農民收人水平，增強農民對農村養老保障的經濟承受能力，解決城鄉差距，統一城鄉社會保障制度，最終可以歸納為“投資農民、轉移農民、減少農民、富裕農民”。
征用土地農民的“土地換保障”。將失地農民的土地轉讓費用用于充實個人養老賬戶，并將其納人社會保障體系。在城市化過程中，由于中小城市的急速擴大，政府的城市規劃，必然需征用大量農村土地，根據國土資源部2001年第10號公告，征地農民應得到土地補償費用、安置補償費用和地上附著物和青苗補償費。隨著土地征用，這部分農村人口也轉變為城市居民，他們年輕時可參加各種就業，但由于未進行養老保障個人賬戶積累，年老時缺乏保障很容易落人老年貧困。對此，可以通過“土地換保障”和“土地股份制”形式，變農民的“土地保障”為“社會保障”。具體地說，就是要將現行的土地征用一次性撥付給農民改為建立并充實個人養老賬戶，或將農民承包的集體土地以承包權人股，按股份領取股息，以股息來補充養老。同時，對進城已達一定年限的農村人口在家鄉的承包地實行有償轉讓制度，割斷他們與土地的聯系，并把土地轉讓所得用于填補他們的個人養老賬戶，同時將其納人城市社會保障體系。
過去二十多年中的經濟轉軌過程中，中國取得了突出的經濟發展績效。毫無疑問，持續的高經濟增長來自于市場化取向的制度變革及其所導致的資源配置和激勵改進。但進入20世紀90年代以后，漸進式改革所帶來的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國有部門支付重組成本，包括金融轉軌成本和社會保障成本；另一方面，在城市化開始加速、人口流動不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無法取得根本性突破；同時，在多種因素，包括政策不當因素的作用下，三農問題有所惡化，農民收入增長緩慢，城鄉收入差距持續擴大。在這些問題中，缺乏永久遷移的不完全城市化、農村內部的農地調整、以及城市化、工業化過程中的農地征用三個問題特別突出。
就城市化和人口遷移來看，隨著中國市場化進程的進一步發展，"離土不離鄉"的鄉鎮企業發展模式潛力遞減，但目前"半開放式"的戶籍制度和城市管理體制仍然制約了勞動力的自由流動和人口遷徙，使得人口在不同區域之間、城鄉之間的再配置無法充分、有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉到城的流動在很大程度上成為"不完全遷移"，主要是單身、短期流動：一方面，它表現在流動人口進入大、中城市并享有基本的城市居民權利仍然受到限制；另一方面，跨省區人口遷移仍然受到比較嚴格制約。這一點非常重要，因為內地有大量的農業、甚至是非農業人口涌向沿海地區不同等級城市，但卻無法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來，不得不忍受家庭分居、子女教育無法保障、老人得不到照顧等痛苦。
不僅如此，在當前的經濟環境下，農民工的職業身份決定了他們不能夠進入到城市的正式就業體系中來，其所從事的往往是非正規部門的工作。非正規就業工人享受不到一般正規就業者享有的社會福利，就連基本的勞動標準也難以達到，比如工時、周薪、帶薪假、最低工資、失業保險、醫療保險等等。從政府角度來看，由于國有企業下崗和城市貧困問題的增加，政府面臨的社會保障壓力迅速增加，資金嚴重不足。在這種情況下，流動人口，特別是由農村向城市遷移的流動人口的社會保障問題遲遲難以提上議事日程。
進城農民工的社會保障缺失使得他們無法切斷與農村土地的關系，一旦他們在城市失去工作和收入，農村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業乃至生存的保障。進城農民工"離鄉不放土"也對現行的農地制度的穩定性提出了挑戰。
雖然集體所有、家庭長期承包經營的農地制度安排在相當一段時期內起到了促進和穩定農業生產的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動的作用，在土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利的情況下，農戶地權缺乏穩定性，結果是很多地區農村土地不得不進行定期、不定期的大、小調整，很多地區農戶家庭長期承包土地的權利無法實現。
比農地在村莊內部進行調整更加嚴重的是農地轉非農地的問題。在城市化和工業化加速的背景下，政府用行政審批手段控制土地由農業用途轉為非農業用途，使得農地使用性質轉化必須通過征地途徑改土地的農民集體所有制為國有制，并由于補償方式不當和標準偏低帶來了一系列社會矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農民，形成社會不穩定因素。
城市化過程中的人口遷移問題、村莊內部農地調整問題乃至于農用土地非農化問題，都是現階段中國轉軌與經濟發展過程中面臨的重大問題。在每個問題上，學術界已經進行了相當多的理論和實證研究，并有針對性地提出了一些政策建議。但如同我們將要指出的，上述三方面問題相互之間有著非常緊密的關聯，需要用一個整體思路來進行分析，更需要在此基礎上給出系統、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究提供政策建議可能導致的顧此失彼。
本文以下部分安排如下，第二部分結合文獻分析我國城市化過程中的流動人口、農地調整和土地非農化三個主要方面的政策問題，并探討三者之間的相互關系；第三部分分析中國作為一個轉軌中發展的大國所具有的特點及其對城市化與戶籍制度改革的含義；在本文第四部分，我們對城市化和農地制度改革面臨的主要政策選擇進行了討論；第五部分提出一個系統性解決上述問題的政策組合，并對該政策組合思路的含義及操作進行多層面的討論；在本文第六部分，我們測算并報告了實施該政策組合的一個財政預算平衡方案；文章最后是結論。
二、主要政策問題與研究綜述
2.1城市化過程中的流動人口
在計劃經濟時代，中國重化工業優先的發展戰略伴隨著以城市為主導的工業資本積累。由于這種發展戰略與中國的豐富勞動力稟賦不相一致，城市無法創造足夠的就業機會，只能通過戶口制度等政策措施限制城鄉人口流動來保證城市的低失業率和有限城市人口對于食物配給、住房、醫療、養老保險等福利的占有（林毅夫等，1999）。這構成了傳統戶籍制度的歷史背景。
過去25年的經濟體制改革逐漸放松了勞動力流動的限制，農村勞動力開始逐漸在城市尋求就業，但不同于其他很多發展中國家永久的、以家庭為主導的遷移構成城市化和長期經濟發展的主要特征，中國勞動力流動的模式由于戶籍制度的繼續存在而顯得非常獨特。在上個世紀80年代和90年代前期，人口流動主要是由于鄉鎮企業發展導致的鄉村地區內部由農業向非農產業的流動，同時政府推動的也主要是"離土不離鄉"、非集中式的的鄉村城鎮化和中小城鎮優先的發展戰略。但到了90年代中期后，隨著以外資、私營企業為主導的城市部門的競爭，鄉鎮企業就業吸納能力增長放緩，甚至出現停滯的趨勢，勞動力遷移開始轉為大規模向城市制造業、服務業部門流動的模式。城市政府也開始意識到充分利用農村廉價勞動力發展城市經濟的重要性，并開始逐漸清除鄉村遷移人口進入城市低端勞動力市場的各種政策限制。2000年全國第五次人口普查的數據表明，在中國1.21億的遷移人口中，有9000萬左右遷移到城市，其中8500萬是從農村到城市的遷移人口（國家統計局，2004）。
改革前建立的戶籍制度依然沒有進行根本性的改革，構成了城鄉一體化的阻礙。改革開放以來，特別是進入90年代以后，隨著市場化過程的深化，以戶籍制度為核心的一系列安排逐漸弱化，特別是一些生活必需品市場自由化及勞動力市場的逐漸開放，使得傳統體制下限制人口流動的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地區進行的不同程度的戶籍制度改革嘗試并沒有取得根本性突破。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，在這些城市獲取戶口定居的門檻相當之高，而且跨省區的戶籍改革仍然困難重重。即使在戶籍制度改革進展最快的一些中小城市（鎮），一段時期內戶籍的獲得也需要支付相當數額的資金購買，而同時這些中小城鎮戶籍所帶來的潛在好處非常有限；相反，獲得城市戶口必須要放棄農村土地和計劃生育政策城鄉差異所導致的二胎指標，因此，這些中小城鎮的戶口改革并沒有得到很大的響應。
在戶口制度依然無法取得突破的背景下，城市居民仍然享受著一些農村遷移人口無法享受的福利。在上個世紀80年代和90年代，它們主要包括由工作單位提供的住房、醫療、養老安排，而近年來越來越多的城市居民開始接受雇主和城市政府提供的醫療保險、社會保障以及住房補貼。此外，城市居民子女也能夠進入地方政府提供財政補貼的城市公立學校，而遷移人口子女往往需要支付額外費用進入，或只能進入民辦的打工者子弟學校。這些與戶口相關的城市福利安排使得農村遷移勞動力往往無法實現舉家遷移、并且只有相對而言很短的就業和生活計劃時段。當然，嚴格說來，大部分遷移人口無法享受的養老、失業和醫療保險等福利安排是由雇主（或工作單位）、而非城市政府提供的，不能被看成與城市戶口直接相關，因此，在現階段，城市戶口主要意味著平等獲取城市政府提供的社會救助（如最低生活保障），政府補貼住房（如經濟適用房和廉租房）以及子女在城市公立學校就學安排的機會。
絕大部分遷移人口無法獲得城市戶口也與我國當前的政府間財政體制安排有關。在許多國家，社會保障等財政支出是由省級、乃至于中央級別的政府提供的，而在我國目前的政府支出安排體制下，城市政府則要負責為具有本地戶口的城市人口提供基本社會保障、補貼住房和子女就學等一系列安排。隨著近年來國有企業下崗工人和退休職工數目的增加，城市政府往往面臨巨大的財政壓力，也必然缺乏激勵為遷移人口提供上述福利，結果是，雖然在過去十幾年中中國的勞動力流動性顯著增加，戶籍制度仍然限制了城鄉和省際之間的人口遷移，并使得勞動力流動在很大程度上成為短期、單身遷移。
戶籍制度顯著地阻礙了中國的城市化進程，并使中國城市化水平顯著低于其他相似發展階段的發展中國家的城市化水平。2003年，官方統計的中國城市化率為40.5%.但在官方統計的城市化率中，不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括沒有城市戶口、但到城市工作6個月以上的鄉村遷移人口，以及相當部分在城市郊區因為土地被征用、但戶籍沒有轉換的失地農民，以及部分由于統計口徑偏差，實為農業、但被計入非農和城鎮人口的農民，因此，實際具有城市戶口的人口比例只有30%多一點。從表1我們可以看到，中國的城市化率一直顯著高于全國具有非農戶口的人口比例。在20世紀90年代前期，該差距在5-6個百分點，但2000年以后，增加到了10個百分點。從絕對人數上看，2003、2004年兩者的差距達到1.4億左右。考慮到中國大約有1000-2000萬左右的農村非農戶籍人口（如相當部分鄉村教師，以及非建制鎮的非農業人口），可以推斷目前計算在官方統計"城市化率"內、但實際沒有城市戶口的"城市人口"將達到1.5-1.6億，這其中最主要的是鄉-城遷移且居住在6個月以上的人口和城郊的失地農民。根據第5次人口普查數據，2000年鄉-城遷移且居住在6個月以上的人口大約有8500萬，一般估計現在應達到9000-9500萬；至于失地農民，一般的估計，從1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，估計至少有3400萬農民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于違法用地數量一般占用地總量的20-30%，目前失地或部分失地農民的數量可能高達4000-5000萬人。如果我們假設其中一半左右的失地農民已經轉為城市戶口，那么大約有2000-2500萬未獲戶口之失地農民。鄉-城遷移人口加上失地農民總數大約為1.1-1.2億，仍然與前述1.5-1.6億的數字具有4000萬左右的差距，大概相當于3-4個點的城市化率偏差。根據我們的判斷，這3-4%的高估主要是由于城市化率統計指標定義和操作過程中的偏誤造成的。總之，雖然中國官方統計的城市化率已經達到40%，但可能有3-4個百分點是統計定義和操作的偏誤。而且，即使我們接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500萬沒有城市戶口的鄉村遷移人口和2000-2500萬沒有城市戶口的城市郊區失地農民。
2.2農地調整與人口遷移
目前，農村土地為集體所有，但主要由農戶使用。土地不僅是作為農村生產要素為土地使用者創造收益；而且，在勞動力市場不完善和非農就業機會有限的條件下，為農民充分利用家庭勞動力創造了條件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在喪失非農就業機會的情況下，土地更作為一種保險（Giles，1998）。由于土地權利對農民具有廣泛的可達性，上述這些功能的實現對于平等和貧困的緩解具有重要意義。
在目前的農地制度下，土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等擁有村屬土地的權利，其結果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英，1997），土地產權因村內人口變動等多種因素而定期、不定期進行規模不等的調整，穩定的農地產權無法得到充分保障。雖然各地土地調整情況存在巨大差異，但進行調整的村莊占絕大多數。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215個樣本村莊中，只有60個村莊沒有進行土地調整，而一小部分村莊每年都進行土地調整，四分之一的村莊土地調整一次，五分之一的村莊達到兩次，所有村莊的土地平均調整次數達到1.7次（表2）。
土地調整的效果是多方面的。從理論上看，不穩定地權對農業投資、土地的自由流轉及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產生負面影響；但同時，行政性的土地調整可能也是土地租賃市場不發達時村莊為改善土地配置效率而采取的行動。因為它可以把土地轉移給邊際生產力較高的農戶，從而改進土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也發現，調地頻率與村莊人口變化正相關，也隨非農就業機會上升而增加，這意味著行政性調地有助于消除不同農戶由于人口相對變化和非農就業機會不同（但平均分地）所導致的配置效率損失。所以，調地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取決于調地導致的潛在效率損失和改進的相對大小。這大概也是為什么到目前為止已有的大部分經驗研究發現，雖然土地產權不穩定對農業增長和效率的負面影響存在，但并不顯著的原因所在。此外，由于土地為占農民提供了基本的生活保障，土地調整的社會保障和失業保險功能也應得到充分考慮（姚洋，2000）。
但行政性土地調整總體上看仍然是弊大于利。首先，相比于市場化租賃，行政性土地調整會因信息不完全和調整成本過高而帶來效率損失。而且，由于行政性土地調整所導致的不確定性和較短的計劃時期，它將可能減少市場化的土地租賃活動。更重要的是，如果鄉村干部是出于完成國家糧食收購和稅費任務并同時為自己牟利的目的而調整土地的話，那么這種行政調整將降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些糧食定購較高的地區，土地調整的頻率會上升，這是因為糧食收購的增加將使得農業收益下降，有較好非農就業機會的村民將創造壓力使得村領導將地調整給那些仍然愿意從事農業的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購任務能夠比較順利完成。在他們模型中被分析的人口變動因素、租賃市場發育不完全因素、糧食收購、地方干部尋租因素等各個影響因素中，人口變動只能解釋土地調整時機和規模的很小一部分，而完成國家稅費和糧食收購任務和尋租則是影響土地調整的更加重要的因素。
在現有的戶籍制度下，按照社區成員權分配的土地制度也影響著農村勞動力的流動和遷移決策。根據現行土地承包法，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻較高，而小城鎮戶口由于地方政府提供服務有限而吸引力不大，遷移農民一般不愿意放棄農村土地并切斷與鄉村的聯系，這就使得農村人口難以實現完全遷移，農村人口無法真正減少。因此，即使在越來越多的農村勞動力轉移到城市就業并從非農業部門獲得主要收入來源之后，人口變動導致的農村土地調整的壓力仍然持續存在，調整也不得不進行。這不僅導致長期的土地租賃市場無法發育，甚至限制了短期土地租賃市場的發展，因為任何租賃行為將向鄉村干部發出土地無法充分被所配置農戶利用的信號，并誘致土地調整。租賃市場不發達的結果是土地利用效率降低，遷移勞動力往往只能將土地無償（或低價）轉包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）、甚至出現拋荒的情況。
由于以上原因，相當部分學者同意，中國需要一個能夠提供長期穩定產權的農地制度，從而促進土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出臺的土地承包法也賦予農戶至少30年穩定的農地承包權利。但根據我們在浙江，江蘇、甘肅等地的實地調查，土地調整仍然在進行，地方干部宣稱雖然中央的政策很好，但未必符合地方情況，而人口變動因素必然導致調整壓力。雖然各地土地調整都以人口壓力為理由，但實際土地調整過程中地方干部的調地行為難以受到有效約束，人口變動往往成為地方干部尋租行為的借口。
2.3城市化過程中的農地征用
20世紀90年代中后期以來，隨著城市化過程加速和城市土地出讓的市場化、土地農轉非進程加快（表3）、加上財政體制改革過程中收入不斷上收導致的地方預算內收支落差逐漸增大，地方政府通過擴大農地轉非農地規模以增加預算外財源的動機和行為有增無減。特別是地方政府出于在區域競爭中突出政績的需要，過度擴大城市建設規模，發展各類開發區，往往通過低于市場價格征用農地，然后以市場價格轉手，獲得巨大的級差地租，導致大量失地農民，并引起失業和社會不穩定現象。
城市化進程的加快和吸引投資的區域間競爭，也使得地方政府通過建立新城區、城市開發區和各類工業發展園區加大土地征用和供給規模。近年土地征用規模達到了每年250-300萬畝左右。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農民失去土地。
土地征用所產生的問題也與1994年后中央集中收入、但未配合相應轉移支付的財政體制安排相關聯。1994年開始至今，中國出現財政收入向中央和省級政府集中的情況，但同時土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政，加上土地征用后的出讓收入是政府預算外收入，地方政府有很強激勵征用更多農地并獲取出讓利潤。1998年以后，土地出讓金大幅度增長，2002全國土地使用權有償出讓面積12.42萬公頃，占總征地面積的58.52％，土地使用權有償出讓獲得的土地收入為2416.79億元。其中采用市場化方式掛牌招標拍賣的為1.81萬公頃（國土資源部，2003）。有些縣、市，土地出讓金收入已經占到財政收入的35%左右，甚至有的高達一半以上。作為財政預算外收入，土地出讓金應該專項用于城市基礎設施建設和土地開發，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實上難以監控，往往出現地方政府與開發商合謀牟利、并侵犯農民利益的情況。在浙江省進行的一項調查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，而農民僅占5%-10%.從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發商和地方政府獲取（涂名2004年）。
目前，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。而自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境。1998年修訂的《土地管理法》規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。2004年11月3日，國土資源部印發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，其中比《土地管理法》優厚的規定是：如果土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。如果農地每畝年產值為1000元，則最高補償不超過3萬元。在實際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補償一般是每畝5000～8000元；工商業用地對農民的補償一般是每畝2～3萬元，發達地區和城市郊區相對高一點，最多達到每畝3～5萬元。但征地后土地出讓的市場價值往往達到補償的幾倍乃至10倍以上。
針對土地征用過程中出現的一系列問題，周其仁（2004）指出，癥結在于現存體制仍然把政府強制征地視為農地轉用的唯一合法途徑。因此，土地制度方面的根本改革應該集中于改革征地制度、確立"農地轉用"的市場轉讓權。他特別指出，中國改革的一條重要經驗，就是要通過觀察地方性的自發改革，加以適當的提煉和總結，作為制定全國性的政策和制度的重要根據。實際上，農民的集體土地所有權早已在一些地方通過各種形式直接進入工業和城市建設用地的一級市場。這種打破現行征地體制、使農民的土地轉讓權從農地擴大到非農用地領域的做法，在有些地方已發展到一定規模，形成比較完整的套路。比如通過農民憑股權分享土地農轉非帶來的增值收益、以"土地股份制"為特點的廣東南海模式，以村集體先通過復墾等方式獲得一些非農建設用地的"額度"，然后向本村農戶"招標"，由農戶或由農民成立的合作經濟組織聯合投資修建標準廠房、商鋪或打工宿舍樓向外來工商投資者出租為特點、農民直接分享資產收益的江蘇昆山模式，通過在征地過程中適當劃撥安置用地的辦法，村集體擁有部分原農地在非農用途上的轉讓權，然后農民通過低價買房市價出租、低價租商鋪及集體分紅等方式分享農地轉非帶來的增值收益的長沙模式等，都破除了國家對土地一級市場的壟斷，大大降低建設用地市場利用的交易費用、增加了集體和農民合理分享工業化城市化帶來的土地增值機會，同時改善了資源配置與收入分配。
綜上所述，城市化不完全問題、農地調整問題、農村土地征用過程中農民利益受侵犯問題，都是目前困擾我國經濟發展和社會政治穩定的重大問題。就我們看來，上述三方面問題之間實際上存在非常緊密的關聯：城市化過程的滯后和鄉村人口在遷移方面的"不完全"，根本原因在于沒有為流動人口建立社會保障體制和相應的居住、子女教育安排，從而無法構造一個良性循環機制，使得遷移人口從農村逐漸地、但又是全面地轉移出來；而人口的不完全轉移使得外出務工經商的農民，即使根本不想、或者至少相當一段時間內不愿意回鄉務農，但由于對未來失業等風險的規避或子女就學等方面的需要而不愿意放棄土地；在目前土地集體所有、但土地租賃市場不完善、法律保障機制不健全的情況下，往往只能將土地無償（或低價）轉包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）。特別在農產品價格低迷、農村稅費負擔較高的情況下，有時會出現"倒貼"包地、甚至無人接包乃至拋荒的情況，這至少構成了農地轉包的市場無法得到有效發育的一個重要因素；正是由于不完全遷移，使得外出務工經商者"離土"的機制無法啟動，造成"離鄉不離土"的局面，使得農村土地無論是保持穩定、還是進行適當進行調整的"余地"較小，村莊內部土地調整的壓力增大；同時，在農村土地集體所有制，但法律對于地方政府和"集體"權限沒有充分制約、而目前的征地制度安排無法通過市場機制來發現土地價格，結果必然是城市化過程引致農民剝奪，同時無法推動農民就業和城市化完成。雖然部分地區已經開始給予失地農民一定的社會保障，但由于往往是政府單方面的強制性安排，不僅公平、公正和透明無法得到保證，而且導致土地資源浪費和土地利用效率低下。
三、城市化、農地制度和社會保障：一個轉軌中發展的大國視角
我們認為，要解決前面提到的三個方面的重要問題，不僅需要充分認識這些問題相互的緊密關聯，也必須把它們放在一個轉軌和經濟發展過程中的大國背景下進行討論。
3.1全球化條件下發展中國家的人口遷移作為一個處于全球化背景下經濟快速發展的大國，中國經濟的高速增長在相當程度上來自于貿易和投資的高速增長。隨著制造業出口的迅速增加，中國開始充分利用勞動力豐富的比較優勢，并在制造業和城市服務業部門創造大量就業。
由于經濟基礎、區位條件乃至于政策優惠的作用，各地發展并不平衡，東部沿海地區集中了全國主要的國外直接投資，出口和就業的絕大部分（國家統計局，2004），這就意味著，東部地區將能夠更加充分利用產業集聚的優勢、更高的勞動技能水平以及基礎設施條件在全國范圍內率先實現工業化和城市化。由于中西部地區勞動力向沿海地區遷移的難度和成本相對于內地投資硬軟環境改善和物質資本向內地轉移的難度和成本更低，為了適應經濟全球化的競爭，充分發揮中國的比較優勢，我國的城市、產業和人口全國大空間范圍內進行的重組仍然將以向東部地區的集聚為主體，而這勢必伴隨相當部分勞動年齡人口、特別是相對年輕、并更有知識的勞動力人口的大規模、長距離遷移，主要是向沿海發達地區和內地主要大中城市的遷移。事實上，我國人口遷移已表現出的模式也反映了上述特征。根據全國第五次全國人口普查的數據，大部分人口遷移到珠江三角洲、長江三角洲和環渤海的東部。從1982年到2000年，東部沿海地區遷移人口比例從38.4%增加到45%.僅廣東一個省，1982年只有全國5%的遷移人口，到1990年增加到15%，到2000年進一步增加到27%（李若建，2003）。
全球化條件下的經濟發展也意味著勞動力流動中遷移人口的年輕化和相對高教育水平。蔡昉（2000）總結了中國農村流動勞動力的特征。首先，遷移人口的年齡大大低于勞動人口年齡的平均水平，絕大部分在20-35歲之間。其次，與農村勞動力的平均水平相比，遷移者的受教育程度較高，即大多數為受過初中以上教育的勞動力。基于隨機抽取的6省60個村1199個農戶的具全國代表性的數據，DeBrauwetal（2002）的研究也發現，外出打工者的年齡結構越來越年輕化，1981年所有不同年齡段勞動人口非農就業參與率都在18%到19%，到了1990年則該范圍擴大到20.5%to33.6%，但仍然沒有出現越年輕比率越高的情況。但到了2000年，16-20歲年紀人口非農就業參與率（75.8%）則比1990年（23.7%）增加了兩倍。21-25歲年齡段人口和26-30歲年齡段非農就業參與率則比1990年增加了一倍，30歲以上年齡段人口的參與率雖然也上升了17個百分點（達到37.6%），但仍然不及16-20歲人口參與率的一半。就30歲以下的農村流動人口看，該比例從31%增加到45%.使用與DeBrauwetal（2002）同樣的數據，我們分析了長途（出縣）、長期（在外工作6個月以上）遷移人口的特征。2000年，那些離開本縣從事非農工作、且每年在外工作6個月以上的農村勞動力平均年齡只有25.2歲，平均教育水平達到8年，其中62.1%為單身，63.2%為男性。在這些人中，平均非農就業月收入達到1000元以上的年齡為28.6歲，平均教育水平達到9.1年；在此高收入組別中，男性勞動力占主導（87.2%），其中不到一半的人為單身（42.6%）。對于跨縣流動、但月收入在800元以上，或者跨省流動、但月收入在800或1000元以上的勞動力，其情況也非常類似（表4）。總體看來，近年來遷移者的年輕化和教育水平提高趨勢意味著，也使得遷移者不僅缺乏農業生產技能，也缺乏務農興趣，而這些人恰恰是城市化過程的生力軍。
3.2大國的人口遷移
中國人口遷移的另外一個重要特征是由于中國巨大的規模和人口分布的相對分散，長距離遷移在我國人口遷移中占相當的比例。使用前面的調查數據，我們的分析表明，在3445個農村勞動力中，1581個勞動力有非農就業，其中459人在縣外尋求非農就業，平均月收入為626元，平均年工作月份達到8.6個月；在這459個縣外就業者中，有264人（57.5%）是在省外尋求非農就業，平均月收入為611元，平均年工作月份達到8.9個月。如果我們考慮長途長期遷移勞動力（在縣外工作6個月以上的），樣本中有348人屬于長途長期遷移，他們的平均月收入為602元，平均年工作月份達到10.3個月；這其中有209人在省外從事非農就業，平均月收入為577元，平均年工作月份達到10.4個月（表5）。由于該樣本是隨機抽取并具有較強的全國代表性，我們根據樣本數據的比例推定，在2000年全國大約有7684萬和4419萬農村勞動力分別在本縣外和本省外從事非農工作。即使是在本縣外和本省外工作6個月以上的農村勞動力，其數額也達到3499萬和5825萬人。
由此可見，中國大陸的人口遷移與日本、韓國和臺灣等經濟體發展過程中的人口遷移有顯著差別。后者基本上是短途遷移，加上這些經濟體的土地私有性質，農民維護自己對于土地權利的成本更低，所以在這些經濟體發展過程中，農民對于土地的"粘連"（如兼業化）也相對更容易。而這些經濟體相對于中國更高的人口密度和相當快速的經濟增長，以及發展過程中對農產品更高的保護程度，也使得農地價值及其增長相對更高，農地的細碎化更難以改變；而在中國，對于那些長途遷移的農村勞動力而言，在土地集體所有的情況下，遷移農戶對于家鄉土地的權利或者難以有效保障，或占而不用造成資源浪費。由于中國國土規模比較大，內地省份可耕地資源相對比較充裕，農地價值比較低，轉化為非農地升值的概率和潛力也不太高，一旦遷入城市為遷移人口提供了基本社會保障、住房安排和子女平等就學條件，相當部分遷移人口將愿意放棄家鄉土地而選擇永久遷移。
3.3人口遷移與經濟轉軌最后，也必須注意到，中國的經濟發展仍然是在經濟轉軌過程中的發展，這對于其人口遷移和政府可能的遷移政策選擇具有重要的含義，更多人口向城市部門的完全遷移有助于扭轉城鄉收入差距惡化，乃至縮小城鄉差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，轉軌過程中中國的城鄉差距異常擴大，而在城鄉人口流動過程中，遷移出來的人群與留在農村中的人群收入水平差距較大，而城鄉人口遷移從長期看將降低城鄉收入乃至整體收入差距。DeBrauwetal（2002）的實證研究也發現，相對低收入的村莊中通過流動獲得就業的勞動者比例要高于那些收入較高的村莊，而在更高收入的村莊中，更高比例的勞動力人口則選擇在本地中小企業和大型制造業就業。因此，如果人口流動能夠作到完全遷移，那么對于那些相對低收入的村莊，外出就業人口逐漸放棄土地將顯著改善留在農村人口的生產資料和收入水平；而對那些收入較高的村莊，相對低收入人口的完全遷移將改善其自身收入水平，降低其與原移出地居民的收入差距。
轉軌過程中的經濟發展和人口遷移也意味著城市化過程、戶籍制度和農地制度改革具有漸進性。中國傳統的重化工業優先發展戰略使得農村的剩余勞動力大量積累。從表6可以看到，非農GDP占總GDP的比重（85.4%）遠高于其就業比重（50.9%），更高于城鎮就業比重（34……4%）。根據國家統計局的數據，到2003年，在中國的7.6億總勞動力中，2.56億在城市部門工作，1.53億在農村非農部門工作，3.25億仍然在農業部門工作。即使遷移人口不斷增加，農村仍然存在大批剩余勞動力，或就業不足的勞動力。根據OECD（2002）的估計，如果非農產業中勞均GDP被用來作為比較基準，農村的隱性剩余勞動力達到2.75億人，如果該基準降低到非農產業勞均GDP的1/3（與其他亞洲發展中國家相類似的水平），則目前中國農村的剩余勞動力也達到1.5億左右，加上每年2000萬左右的年輕人達到就業年齡，中國城市面臨的就業壓力很大。
大量農村剩余勞動力意味著城市化過程的人口轉移也必然是逐漸的，戶籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也應該利用已有體制的基礎而逐步進行。事實上，考慮到城市化和產業發展的就業吸納能力的有限性及其增加的逐漸性，現有的農地均分制度確實在一定程度上降低了城鄉人口遷移的推力，而戶籍制度的存在則在一定程度上又減少了城鄉人口遷移的拉力。總體而言，雖然這一套歷史殘留的制度安排有其不合理的成分，但也確實使中國在一定程度上避免了拉美、東南亞和南亞等國發展過程中出現的一系列城市政府難以短期內解決的問題，如城市高失業、貧民窟等。如果認識到這一點，在改革過程中，就需要充分利用既有制度的殘余功能，來完成對這些制度本身的漸進改革。如果把戶籍制度以及一系列相應的限制人口流動的制度安排比作一道閥門的話，現在需要采取的行動，不是一下子把閥門打開，而是如何通過具體的政策組合，逐漸地、但又是有效地降低這道閥門，從而促進更多的農村勞動力逐漸地、但又是完全地進入到城市中來。
綜上，雖然我國現有制度安排在很大程度上已經無法限制勞動力流動，但戶籍制度改革，特別是大中城市和跨省區的戶籍制度改革還沒有取得根本性的突破，從而抑制了勞動力的長期、完全遷移，造就了一支龐大的流動人口大軍，使得人口在城鄉之間、沿海和內地之間的配置無法有效完成，也增大了鄉村農地行政性調整的壓力。從目前的情況看，限制人口長期永久遷移（定居）的主要因素是社會保障制度、子女就學和住房條件。如果在以上三個方面取得突破口，戶籍制度改革的突破口就找到了。
四、主要政策選擇
4.1城市化過程中地方政府的職責
在目前的政策討論中，城市政府為遷移人口和失地農民（甚至是所有城市居民）提供服務的邊界是一個容易引起混淆和爭論的重大政策問題。一般認為，相比于城市居民，鄉村向城市的遷移人口和城市化過程中的失地農民不僅缺乏養老、醫療、失業保險，也缺乏社會救助，住房保障和子女平等就學條件。但是，是否城市政府應該提供上述所有的服務和福利呢？我們認為，要明確界定城市化過程中地方政府的職責，不僅要區分社會保障中的社會保險和社會救助，而且也要對外來遷移人口和城市化過程中的失地農民分別對待，才能在結合中國情況和既有體制特點的前提下，合理地進行政策設計。
廣義的社會保障包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。在城市化過程中，與遷移人口和失地農民特別相關的是社會保險、社會救助和住房保障。社會保險主要包括養老保險、失業保險、醫療保險等，是社會保障體系的核心；而社會救助在我國主要表現為面向城市居民的最低生活保障，局部發達省區最低生活保障也開始覆蓋到農村地區。社會保險與社會救助一個主要區別在于前者需要通過單位或個人繳費才能夠獲得資格，而后者則是根據收入水平需要而決定是否享受。除此之外，城市居民的福利還包括子女平等進入城市公立學校的權利。
就我們看來，諸如養老保險之類需要繳費才能夠享受的社會保險，只要在有效解決歷史問題的基礎上理順體制，就可以逐漸運作起來，也可能吸引城市新增人口（包括遷移人口）參與，政府未必需要為建立這些保險擔負太多財政成本。我國城鎮社會保險體系的建立與國有企業改革密不可分。以養老保險來看，政府建立統一養老保險體系和擴大統籌覆蓋面（以包括城鎮非公企業職工）的改革在實施中遇到很大阻力。究其原因，主要是養老保險社會統籌部分過大，個人帳戶過小。同時個人帳戶資金的低回報率也導致人們參與積極性降低。低回報率在很大程度上是由于個人帳戶是空帳，即進入個人帳戶里的資金并沒有用來投資，而是被用來發放給現有退休職工（趙耀輝和徐建國，2000）。為解決這些問題，2001年起政府開始進行完善基本養老保險制度改革試點，主要包括：逐步做實個人賬戶，實現部分基金積累，探索基金保值增值辦法；將基礎養老金水平與職工參保繳費年限更緊密聯系；統一靈活就業人員的參保繳費辦法等。實際上，養老保險難以覆蓋到遷移人口，不僅是因為這些人口靈活就業的特點，也來自于前述現收現付體制存在的問題使得繳費主體缺乏信心。顯然，如果解決了"老人"問題，以"個人帳戶"為主的新養老保險體系就可能建立起來，對于很多處于非正式部門和靈活就業鄉村遷移人口而言，其交納養老保險金的積極性將有所提高。
相對而言，政府可以積極作為的是建立基本社會救助體系。在中國對于城市低收入人口，包括新遷移人口最為重要的是一旦由于種種原因喪失獲取收入能力而建立的最低生活保障，而該保障體系的建立已經建立了很好的基礎，將其進一步推廣到相當部分（獲得戶口）的遷移人口并不困難。
在住房保障方面，目前我國城市實行了住房公積金制度、經濟適用住房制度、廉租住房制度為主要內容的城鎮住房保障制度，其中經濟適用房政策在全國大面積鋪開。雖然從理論上來看，經濟適用住房的租售價格以保本微利為原則，并實行申請、審核和公示制度，強調公開透明，嚴格監督管理。但在實際操作中，由于這些經濟適用房具有某種"免費午餐"性質，上述原則都非常難以實現，特別是經濟適用房在戶型設計和房源分配上也存在很多的問題，結果是很多購買經濟適用房的家庭并非政策設計初衷希望瞄準的家庭。就廉租房政策來看，目前，全國已有35個大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。無論是經濟適用房還是廉租房，其適用對象都是本城市、具有戶籍的低收入人口。在我國房地產市場的發展中，關于是否應該確保絕大部分城市家庭購買至少一套住宅，還是政府應該通過廉租房政策補貼低收入階層的爭論一直沒有停止。從目前看來，政府大力發展經濟適用房的政策反映了前面一種政策思路，但在實踐中由于各種體制問題和瞄準性差，加上低收入者仍然無法支付等問題而并不成功。所以，政府應該通過廉租房政策補貼低收入階層的方式應該得到更多的重視，特別是考慮到我國收入差距很大、土地資源有限，商品房價格必然超過收入增長速度的現實情況，就尤其應該推動發展廉租房政策。事實上，即使在人口密度比較高的發達國家，如英國和西歐一些國家，擁有住房家庭的比例也只有70-80%.應當指出，就政府的目前財力和各類社會保障的不同特點來看，政府直接籌資并提供給遷移人口的，除廉租房和子女平等就學權利外，只能夠是依據各地情況制定的城市最低生活保障。在失業、醫療、養老金等需要繳費才有資格享有的社會保險安排上，則應該嚴格根據是否繳費來決定是否得到保障，政府所能做的是在解決前述"老人"問題的基礎上，推動覆蓋面擴大（以及最多是財政許可條件下的有限補貼）。
對于失地農民，情況要更加復雜一些。這不僅是因為城市化過程中因征地而失地的農民因此而喪失了從農地中獲取收入的來源，而且在中國的戶籍制度下，這些農民往往具有遷移人口不具備的本地戶口，相對而言談判力量要更大一些。同時，失地農民也因征地乃至于住宅拆遷獲得一些經濟補償。顯然，向遷移人口提供的、以最低生活保障為主體的社會救助、廉租房和子女平等就學的權利自然也應該向失地農民提供。除此之外，地方政府可以考慮通過部分征地后土地出讓的收益乃至其他財政收入向失地農民提供基本醫療、失業和養老保險的部分融資。
4.2放開中小城市還是所有城市
在中國城市化的發展戰略中，關于應該主要發展中小城市（鎮）還是大中城市一直是一個熱烈討論的問題。顯然，目前具有歧視性的戶籍制度主要限制了人口向大中城市的遷移。根據AuandHenderson（2002）的研究，由于戶籍制度等因素的限制，中國的城市化遠遠滯后于國民經濟整體結構的變化，不僅表現在城市化的水平偏低，而且表現在城市的集中度不足，整體規模偏小。首先，相比于其他國家，中國的大城市規模偏低。到2000年，只有9個超過300萬人口的大都市，100-300萬的城市則達到125個，兩個規模層次上的城市數量比例只有0.072，遠遠低于全世界平均水平的0.27.其次，中國城市的集中度很低。如果把中國的所有城市根據人口規模從最小排到最大，并計算國內城市化人口的累積人口比例，那么就可以得到2000年中國城市的空間吉尼系數，數值為0.43，遠遠低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大國的相應數值。甚至2000年該數值還低于1960年的0.47，城市絕對規模也偏小。因此，放開人口流動將使得一些地縣級別城市及大城市在吸納大規模人口的同時，獲得顯著生產力改進。AuandHenderson（2002）進行的實證分析表明，由于對人口遷移和城市發展的控制，中國地級以上的城市85%低于其最經濟（人均產出最大）規模，而其中43%在統計上顯著低于最經濟規模；而對于更小規模的縣級市和鄉鎮企業聚集地，更是存在很大的未被利用的規模效應，10%的城市規模增長將至少使得生產力增加4%.目前中國人口遷移的模式也顯示大中城市在就業和吸納人口方面的優勢。到2003年，北京市的遷移人口達到380萬人，上海為390萬人，廣州達到400萬人，這三個城市相加達到1170萬人，占全國遷移人口的13%.在深圳特區，外來人口與本地常住人口的比例達到3：1.根據全國第五次人口普查的數據，各省省會遷移人口數目為2505萬，達到全國總量的31.81%.給定大城市的集聚經濟優勢，可以預期未來中國相當部分的服務業和制造業就業機會將在幾個主要大都市（和都市連綿區）出現。考慮到大中城市發展的優勢和中國龐大的剩余勞動力，正確的城市化發展戰略應該是放開所有城市，積極推進城市化過程。
4.3土地私有化
在已有討論中，土地私有化被很多學者認為是一個解決土地行政性調整和防止農地征用過程中農民利益被侵犯的最佳選擇。比如，文貫中（2004）指出，現行的農地制度對實現全社會范圍內的公平和分享繁榮的目標而言已經構成制度性的障礙。由于農民沒有農地所有權，名下土地不能私下出售。結果大部分農民即使外出打工，也會想盡一切方法留住土地，但同時這又使轉包和出租帶有種種限制和不確定性。因此，要建立一種機制使得擴大土地經營規模成為可能，就必須通過實行土地私有和土地的自由交易來完成。此外，私有化將有助于農村金融的發展，因為私有化土地能夠作為貸款抵押，而這對于那些沒有其他資產的純農戶而言特別重要。趙耀輝和文貫中（2000）還指出，在年輕人外出打工日益增多，農村家庭養老功能可能削弱，而目前儲蓄和養老金市場提供的回報偏低的條件下，永久租佃權、乃至于土地私有化可以在政府無法向農村養老進行較大投入情況下起到養老保障的作用。楊小凱（2004）則進一步從土地私有制與共和的關系強調土地私有產權，乃至于一般私有產權構成的基礎，并以英國土地私有制是英國，代議制的基礎，并為后來的經濟發展提供制度保障為例說明中國實行土地私有的必要性。他認為，政府通過私有化能夠用行動證實不進行掠奪承諾的可信性，才可能真正限制執政者的機會主義行為。
與土地私有化的論點相反，另外一些學者和政策專家則認為從土地私有化中獲得的收益不會太大。更有論者指出，農民本身反對土地私有化，因為在目前集體土地產權制度下，農民實際有更多的經濟安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。這些學者傾向于認為中國目前并沒有條件實現土地私有化。信貸市場的不發達，土地登記體制以及法律體系的不完善將使得土地私有化不僅缺乏效率，反而具有一定的風險。
這里我們無意否認土地私有化可能存在上述改善經濟效率，乃至于從長期而言推進體制建設的功能，但是，能否進行某項體制改革不僅需要考慮經濟效率，也需要考慮收入分配效應以及政治方面的可行性。從收入分配來看，私有化對于改善農村的收入分配未必是最佳選擇，特別是那些中低收入地區，外出遷移人口收入往往顯著高于滯留農村人口的收入，則私有化意味低收入人群必須為擴大土地經營規模向高收入群體支付租金或購買土地所有權來擴大經營規模；進一步來看，就保護農民土地產權而言，如果相當部分遷移人口已經、或將要從城市獲得其主要收入來源，那么在配合以適當措施使其真正轉化成為市民后，更應該保護的是那些留在農村的"農民"的土地產權；此外，在進一步的農地制度改革中，一個非常現實的、也最為關鍵的問題是現階段進行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革選擇能夠以漸進的方式去實現土地私有化希望達到的保護農民利益、提高土地利用和交易效率目標，甚至還更有利于實現一些其他目標（如收入分配目標），并且這樣的制度安排也充分考慮利用既有制度的基礎，從而在政治上更加可行的話，那么就值得尋求。
五、農地非農市場化條件下的戶口-農地選擇：一種備選政策組合
根據前面分析，我們提出一個政策組合，為解決我國城市化和農地制度中主要問題的政策討論提供一種可能選擇。該政策組合如下：首先，通過法律的形式充實和明確農民的土地使用權，并發放土地使用權證。在農村建立專門土地權益管理機構，負責給農民所承包土地（按照地塊）發放長期土地使用權證；進一步充實和明確農民的土地使用權，包括：明確農民充分享有土地使用權的占有、支配、處置和受益等所有權益；允許土地能進行抵押；允許承包地自由進入市場，在法律允許的情況下不需政府批準和干預；在土地征用中，屬于經濟活動的，允許私人開發商與農民直接協商。
其次，設置城市流動人口遷移準入標準，城市遷移人口福利包，建立流動人口遷移機制，促進鄉村流動人口的完全城市化。
1）降低目前多數城市的人口遷移準入標準，降低門檻。比如設定一定的、但不高的準入標準（如在該城市就業2、3年，申請時累計6-12個月收入標準在1000元以上）。
2）在城市中為流動人口建立最基本的社會保障體制、子女就學和住房安排機制，構成一個福利包，可以稱為"城市戶口".3）建立流動人口遷移機制，原則是：在自愿的基礎上，達到上述準入標準的農村外來務工人員，如果（無償）放棄農村的土地（將土地使用權證交還村集體），則可以獲得城市戶口和申請享受上述福利包的資格。當然，農民可以選擇不放棄農村土地產權，同時在城市打工，但就不享受城鎮各種福利；農民也可以選擇出售土地產權證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。
再次，建立農地轉工業、商業等非農用途的農民與開發商的直接協商機制。改革目前的農地轉非農用途的征用性質的土地制度，允許農村集體土地直接進入一級市場，只要符合城市規劃和土地利用規劃的要求，土地開發商可以直接與村集體進行土地交易，使得土地用途轉換和相應土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農民轉為市民，自動獲得上述享有上述福利包的資格。
最后，促進農村土地非農化過程中的市場化，通過實施土地增值稅等方式建立城鎮遷移人口福利包的融資機制。政府可以在農地轉非農地的過程中，根據轉為非農土地的交易價格與其農業利用價值（之貼現）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財政基礎。
上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基礎上通過一系列政策來實現漸進的效率改進和社會公平。從博弈論的角度來看，上述措施的本質是通過一種機制設計，利用戶籍制度和福利包這個"杠桿"，通過農民完全自愿選擇的機制來顯示具有很大異質性的農民群體（特別是遷移人口群體）的私人信息，并推動其采取有利于自身福利改進的行動。顯然，它將使得那些已經或希望遷移到沿海地區和主要大中城市的、具有一定人力資本、并對自己在城市生活的未來具有相當信心的鄉村年輕人（其中相當部分進行長途遷移）能夠完全城市化，而這些人正好是我國城市化進程中需要首先吸納的對象。而且，由于上述政策組合在準入方面設定了一定的條件，可以防止一下子開放"閘門"后大量遷移人口為享受福利包而涌入。這不僅能夠在推進城市化和人口遷移有序完成的同時，鼓勵遷移人口努力工作和創業，后者又可以反過來抑制基本社會保障支出的過快增長。正是這種基本的篩選機制，使得最終的結果是相當部分遷移人口將無須求助于基本社會保障。總之，考慮到目前中國的現實，為了避免出現城市貧民窟和由于城鄉收入差距過大時鄉村人口過度使用福利包的情況，現在的策略不是一下子放開戶籍制度，而是利用它并適當降低其門檻，農村土地制度改革中也應當保持其平均性質，減少遷移推力。此外，遷移人口自愿放棄的農地也將有助于減緩農地調整壓力，可以用來分配給留在農村、但人口增加的家庭，或由村集體公開發包，所獲租金用于應對因為人口變動而導致的分配不平等，或用于農村的公共品供給等。
我們認為，采取上述政策，就能夠找到一個把前述城市化不完全、農地產權不穩定與社會保障體制不健全等相互關聯問題導入良性循環的突破口。為遷移人口建立基本的社會保障制度，將使得進城農民有長久遷移的選擇；而建立在農民自愿放棄在農村農地基礎上的永久遷移，將為減少農村行政性調地創造條件；同時，農民在自愿基礎上交易"農地轉非農地"權利和政府征收土地增值稅，則不僅能夠保護城市化過程中農民的基本權益，提高土地資源利用效率，也將促進農村遷移人口社會保障福利包的融資。
5.1關于土地使用權證發放和農地產權穩定
在上述政策組合中，發放農民的土地使用權證至關重要，而且需要從法律角度明確和充實土地使用權，尤其是在土地征用中，屬于經濟活動的，允許私人開發商與農民直接協商，確保農民權益；允許土地可以抵押，允許自由買賣，促進其對農村金融和農民養老功能的實現。
發放土地使用權證對穩定農地產權具有重要意義。雖然新的土地承包法規定給予農戶30-50年穩定的土地承包權，但實際上各地農村的土地調整還在進行。在導致土地行政性調整的多重因素中，固然部分是由人口變動以及非農就業機會變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎上實現效率改進，但如果一些地區的土地調整出于地方干部的尋租行為，那么通過一種可實施的法律手段去限制這類調地就成為必要；即使對于那些因人口變動而進行的土地調整，雖然它在一定程度上可能同時提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導致農戶對土地投資行為的短期化，從而帶來其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過部分農村人口的完全遷移來緩解土地調整壓力，則保持農民土地的穩定就可以實現。很多發展中國家土地制度改革經驗證明，在地方層次建立給土地權屬管理辦公室并直接給農民發放土地使用權證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權證給到農民手中，除非其主動放棄，地方干部很難在進行調整。
目前也是發放長期土地使用權證的良好時機，這主要是因為糧食購銷體制的市場化和農業生產的自由化。自糧食購銷體制在90年代中后期進行了不成功的嘗試后，2000年后我國糧食體制開始全面市場化改革，近兩年以來改革進一步加速，傳統的糧食訂購基本取消；此外，一段時期內地方政府強行推動的農業產業化政策和結構調整計劃也大都因為其"在市場經濟條件下使用計劃經濟手段"所帶來的弊端而日益減少。因此，總體而言，對于農地使用、農業生產等方面存在的各類管制開始逐漸減少。根據前面的分析，這顯然在相當程度上降低了行政性調地的壓力和必要性。所以，降低這些管制政策本身在一定程度上就有利于保障農民的土地權益（包括減少通過糧食收購抽取的收益權，增加作物種植選擇所帶來的潛在收益權，以及減少調地所帶來的潛在權益，如保證對農地進行長期投資的回報等）。
5.2關于流動人口遷移機制的建立
首先，設置合理的城市流動人口遷移準入標準。降低目前多數城市的人口遷移準入標準，降低門檻。比如在該城市就業2、3年，申請時累計6-12個月收入標準在1000元以上。表7根據DeBrauwetal（2002）使用的具有全國代表性抽樣數據對全國農村外出勞動力中出縣且從事非農就業工作6個月以上的遷移人口的收入分布進行了推斷（表7）。可以看到，這些外來遷移人口月收入超過1000元的大約有788萬人，800-1000元/月的大約有636萬，600-800元/月的大約有1088萬，400-600元/月的大約有1758萬。考慮到樣本數據為2000年的數據，而近年來農民工收入有所增長，目前的高收入人口應該有所增加。如果以1000元為準入標準，每年轉移400萬外來勞動力，則1000元以上遷移人口大約2年左右可以轉移完畢。考慮到我國勞動力市場供給相對過剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入增長未必能夠在短時期（如3-5年）內增長到1000元/月的水平，那么上述轉移模式可能無法達到每年解決400萬外來遷移人口戶口的水平。在這種情況下，一種可能的應對方式是將準入標準降低到800元/月。但我們認為，如果考慮到目前還有至少2000-2500萬過去失地農民造成的"歷史欠帳"需要優先處理，則上述調整必要性不大。如果在對外來人口實施較高準入標準的同時，用幾年時間處理過去失地農民累積的歷史欠帳，那么就有充分的時間使得800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入逐漸達到1000元/月的水平，從而實現遞進的人口城市化。應該指出，在我們的政策方案中準入標準設定在1000元/月看起來比較高，但這將使得政府有時間處理過去失地農民累積的歷史欠帳，而且，由于該準入標準并不隨經濟發展和收入水平提高而同步增加，相對而言外來遷移人口的準入標準是逐漸降低的。
其次，建立包括遷移人口的最基本社會保障體制，子女就學和住房安排機制在內的福利包，將促進鄉村遷移人口的完全城市化，這就為降低農地調整壓力創造了有利條件。考慮到流動人口工作收入相對較低、相當部分在目前沒有建立養老、醫療和失業保險機制的非正式部門工作，為他們建立的社會保障機制應該以一旦出現問題后進行社會救助為主，如擴展目前在城市實施的最低生活保障機制，在遷移人口一旦由于某些特殊原因缺乏經濟來源時進行低保救助。當然，也不排斥遷移人口（在繳費的前提下）進入已有的養老、醫療和失業保險機制，或者專門為低收入者和遷移人群建立的相應機制；在子女就學方面，至少在九年制義務教育階段，建立遷移人口子女享有在與所遷移城市原住兒童相同的入學權利和繳納相同的費用；在遷移人口住房安排上，應該考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實行、但效果不佳的經濟適用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新遷移人口）為目標群體的廉租房政策。
5.3關于實施土地增值稅等方式建立城鎮遷移人口福利包的融資機制
政策組合中另外一個重要的配套措施是在給予農村移民"城市福利包-農地使用權證"自愿選擇權利的同時，促進農村土地非農化過程中的市場化，而政府則從中抽取土地增值稅，來為新增的、有"戶口"之遷移人口所提供的城鎮福利包進行融資。目前征地體制出現很多問題的關鍵在于政府壟斷土地一級市場，并在很大程度上具有單方面制訂補償標準的權力，這種壟斷的市場結構不僅使得土地市場的價格發現機制無法發揮作用，滋生大量的尋租、補償不足以及土地被過度占用的現象，也使得有關城鄉土地轉換的法律無法實施，同時弱化了目前城市規劃與土地規劃的權威性和科學性。所以，市場化的征地模式要遠遠優于目前的模式。 政府通過農地轉非農地過程中產生的土地增值稅來為（那些放棄農地的）遷移人口建立福利包也具有不損害經濟效率、但同時改善收入分配這兩個方面的合理性。
從經濟效率方面看，理論上講，土地利用用途的轉換所發生的增值在相當程度上來自于具有"外部性"的城市基礎設施和產業的發展，而非土地原使用者的投資，因此，抽取一定比例的土地增值稅用于為促進為城市發展作出貢獻的遷移人口之福利包和城市基礎設施建設具有經濟效率方面的合理性。在實際操作中，土地增殖稅的抽取需要考慮到以下幾個方面的因素：首先，土地農轉非不僅包括城市商業、工業開發用地，也包括國家基礎設施建設，特別是交通建設等所謂"線性工程"用地，而后者價值一般遠遠低于前者，而且往往也不存在一個可以顯示的市場價格。所以，土地增殖稅的抽取應該只針對前面一類城市商業、工業開發所轉化的農用地，而對于交通建設等所謂"線性工程"用地，則仍然需要根據各地實際情況由地方政府制定合理的補償標準；其次，就城市商業、工業開發用地而言，由于兩者的市場價值即使在同一城市也存在很大的差別，應該采取征收累進稅的方式來進行，適當拉平同一城市不同區位農地轉非所獲得收益；第三，土地增殖稅的征收必須明確是對非農土地的交易價格與其農業利用價值的差額，農地利用價值是當地未來若干年（至少是土地承包期30年，或者與城市土地使用期限50-70年一致）平均農業利用純收益的貼現值，如果差額為負值則不予征收，差額為正則根據實際差額實行累進征稅。這樣做是因為土地農轉非后，失地農民失去了維持生計的土地，必須保證失地農民處境不惡化；最后，從長遠來看，考慮到城市土地開發的總量限制，城市基本建設和前述福利包的融資要逐步從農地轉非過程中抽取的土地增殖稅轉移到以城市房地產為稅基的財產稅上來，建立以財產稅為基礎的地方政府稅基，應該成為我國地方公共財政體系建設的基本取向。
從收入分配角度來看，上述措施的本質，是政府通過建立基本福利包，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發展潛力（從而也有信心放棄農村土地產權）遷移人口去"購買"土地使用權，然后政府將那些被自愿放棄的土地再分配（補貼）給留在農村的人、或應付農村土地人口變動所需進行的調整，從而使得農民、特別是留在農村者既有的土地實現穩定，推動農村居民實現收入增長和土地社會保障。應該指出，正是因為上述福利包是新建立的，而遷移人口在福利包-土地產權證選擇中具有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進；而如果上述福利包的建立能夠（或至少部分能夠）通過征收"土地農轉非"過程的土地增值稅來實現，那么實際上是使得所有遷移人口分享城市化和工業化過程中所帶來的土地增值收益。實際上，一個地區的經濟發展越快，將不僅使得土地增值和增值稅越高，而且將吸引更多的遷移人口，這恰恰為遷入地城市政府通過土地增值稅為遷移人口提供福利包提供了對應的財政基礎。當然，如果隨著我國稅收體制改革，地方政府能夠開征財產稅并作為地方政府的主要財政基礎，則上述福利包的提供也可以部分依賴更加具有穩定性的財產稅融資來實現。
如果我們可以大致認為相比于那些留在農村的人口，那些自愿放棄農村土地使用權（以交換福利包）而進入城市的遷移人口（主要是長途遷移人口）的收入相對較高，而城市郊區將失地農民的收入（由于靠近城市，發展機會比較多）和財富（由于土地征用補償獲益）一般而言又比外地遷移農民的收入和財富更高的話，那么，上述措施就具有促進收入分配改進、但同時對經濟體系效率沒有負面影響的優點。因此，上述措施不僅具有土地私有化的優點，而且相比之下，只進行土地私有化并沒有這樣的收入分配功能。進一步來看，之所以要利用土地增值稅來融資建立福利包，一方面是為了將目前土地征收、出讓過程政府預算外收支中的不透明情況透明化，另外一方面也正是為了防止對目前已經捉襟見肘的城市社會保障體系施加更大的壓力。
六、基于上述政策組合的初步財政估算方案
本部分嘗試對第五部分所提出的政策組合給出一些初步的財政估算方案。顯然，由于政策所涉及問題的復雜性，我們不得不進行很多的假設以簡化問題，而實際的政策操作必然要復雜得多。由于對任何尚未實施的政策組合方案進行收支估算都具有很大的風險。必須強調這里的財政估算方案只是初步的，說明性的，和本文所提出的整體政策組合一樣，其目的都在于引起對有關問題的進一步討論，并在充分討論、爭鳴的基礎上，形成政策，以推動中國城市化和農地制度改革進程。
假設政策組合方案從2006年開始實施，持續到2014年（由于城市政府為新遷移人口和失地農民提供的福利包一個重要部分是子女平等就學的權利，采用9年的時段是為了與目前我國實施的9年制義務教育相契合）。政策組合的財政預算包括收支兩部分，其中收入主要來自于土地非農化過程中地方政府抽取的土地增殖稅，支出則主要包括財政對遷移人口子女教育、遷移人口最低生活保障以及廉租房補貼等三方面的支出。
土地非農化過程中地方政府能夠抽取的土地增殖稅取決于土地供應規模、出讓價格和增值稅率三個因素。根據統計數據（國土資源部，2003），2000-2002近三年我國土地出讓的平均價格分別為8.2、9.6和13.0萬元，2001和2002年價格分別比上年增長17%和36%.為此，我們假設2006年土地出讓價格為15萬元，此后每年以10%的速度增加；另外，假設被征用農地每年的農業凈產值為1200元，用5%的貼現率對30年的農業凈產值進行貼現，可以得到2006年農地價值大約1.9萬元，此后假設每年增加5%；再假設農地轉非農地開發成本為3萬元，每年增長8%.這樣，2006年土地增值稅的稅基為10.1萬元，2010和2014年則將分別達到15.6和23.8萬元。最后，假設未來10年為城市建設而進行的土地出讓保持為每年200萬畝左右的規模，在增值稅稅率為40%的情況下，2006年土地增值稅將達到808億元，2010和2014年分別達到1246和1904億元（表7）。
政府每年的財政支出規模很大程度上取決于每年新增遷移人口的數量和累計遷移人口的規模，為此我們首先假設人口的遷移規模。方案假設每年需要優先轉移因為土地農轉非的人口300萬（征地200萬畝，但城市郊區人均耕地往往低于1畝），其中100萬是學齡兒童；另外假設每年還要轉移外來遷移勞動力400萬。根據前面的樣本資料，長途長期遷移并且月收入在1000元以上的遷移勞動力已婚比例為57%左右（表4），為此，我們假設2006-2008年遷移人口的已婚比例為57%，而考慮到遷移人口的年輕化趨勢和進入城市人口的晚婚趨勢，假設2009-2011年該比例降低到55%，2011年后進一步降低為50%.如果允許一個已婚外來遷移勞動力可以帶一個就學子女，那么對應于每年400萬遷移勞動力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間遷移外來勞動力每年將分別攜帶子女228萬、222萬和200萬。在上述假設下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間，每年遷移人口的規模分別為928萬、922萬和900萬，到2014年累計將遷移人口8352萬（表7）。根據這樣一個人口遷移規模，我們進一步估算了財政在遷移人口子女就學、最低生活保障以及廉租房方面的補貼支出。
子女教育方面的支出取決于遷移人口中學齡兒童的數量和財政補貼水平兩方面。根據前面的人口遷移規模，土地農轉非的100萬學齡兒童加上400萬外來遷移勞動力攜帶的子女，2006-2008年每年新增外來勞動力子女在城市公立學校新就學數目為328萬人，2009-2011年為320萬，2012-2014年為300萬人。假設2006年每個學齡兒童就學政府需要支付1000元，其后每年增加100元，則可以估算出2006年以后每年政府為這些新增學齡兒童需要投入的財政支出。如表7所示，2006年該項支出為33億元，2010年則達到227億元，考慮到義務教育為9年，該支出將在2014年達到峰值512億元。
其次是社會保障支出，這里假設轉換戶口人中有10%進入后需要進行低保，而且2006年每人每月低保補貼為100元，且以后每年每月增加10元，則低保支出將從2006年的11億，增加到2011年的100億和2014年的180億。
最后是廉租房補貼，關于這部分的估算比較困難，補貼支出取決于補貼的方式是政府建設廉租房進行實物補貼，還是通過租金直接補貼給瞄準對象，或者進行不同補貼的組合。為了簡化問題，這里假設政府補貼采取租金補貼方式，每人補貼面積為10平米，每月每平米補貼標準為10元，且對每年所有遷移人口進行補貼，則2006年每年每人房租補貼就可以達到可觀的1200元。此后每隔一年補貼面積增加1平米，每平米補助增加1元，則到2006年每人每年房租補貼有2352元。考慮所有遷移人口，2006年財政支出為111億元，此后逐年增加，到2014年達到1964億元（表8）。
比較上述收支，我們可以看到對應于假設的政策方案9年內各年度和9年累積的財政收支平衡狀況（表8）。從表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超過支出，累積盈余不斷增加。2012年之后，開始出現年度內赤字，2014年年度虧損達到871億元。但只要充分利用過去的盈余進行跨年度平衡，即使不計算過去盈余的利息，到2014年收支相抵后整個政策方案執行后仍然有累積盈余810億元。
上述跨年度的收支模式對于推行用土地增值稅為遷移和失地人口提供福利包，并逐漸過渡到使用財產稅作為地方稅基的公共財政體制改革具有非常有價值的含義。由于目前很多城市政府是通過土地出讓收入進行城市基礎設施建設，那么在近期推行土地增值稅，將這種收入通過明稅的方式劃歸地方財政后，由于開始階段福利包支出規模比較小（2006年收入為808億，支出為155億，盈余達到653億），地方政府仍然可以利用相當部分盈余進行城市基礎設施投資，從而不會太大影響城市政府的支出模式，也使得地方政府在開始階段有積極性為福利包進行融資。隨著條件的成熟，地方政府將逐漸轉向以財產稅作為主要地方稅基的公共財政體制后，隨房產數量和價值增加而不斷增加的財產稅的收入將補齊由于城市擴張過程的飽和及可征收土地資源減少而有所減少的土地增值稅收入，并與其他地方稅收一起共同構成地方政府提供公共服務的財政基礎。
在上述討論中，設定每年城市將吸納300萬左右失地農民，400萬左右外來遷移勞動力，外加隨后者遷移的200多萬子女，則每年城市吸納非農化人口為900多萬。這個方案綜合考慮了失地農民的特點和外來遷移人口的收入分布。顯然，在中國目前的城市化過程中，由于失地農民原來具有本地農業戶口，對本地政府具有更大的影響力，加上土地被征用喪失農業收入來源，無論其目前收入多少，在城市化過程中是必須優先解決戶口和享受前述福利包的群體。對于外來遷移人口，則可以通過一定的收入門檻（如每月收入1000元以上）加以調控，使得其逐漸轉移到城市中來。
考慮到每年農村新出生人口1000萬左右，每年死亡人口500萬，凈增加人口達到500萬，如果不考慮地域分布的差異，平均而言，每年向城市轉移外來鄉村人口600多萬人左右。在后者放棄農村土地的情況下，雖然無法完全做到土地分配"死不減地"，但被遷移人口和死亡人口放棄的土地將足以應付新增人口對于土地的需求，從而使得除因人口死亡之外的土地調整無須進行。
此外，我們還模擬了另外兩個政策方案下財政預算的平衡情況。一個是假設每年有225萬畝農地轉非農地，每年轉移500萬外來勞動力；另一個是假設每年有250萬畝農地轉非農地，每年轉移600萬外來勞動力，同時，保持土地出讓價格，失地人口，福利包標準等其他假設不變。總體上該兩個方案除了收支規模有所增大外，財政收支模式都非常相似，兩個方案到2014年累積盈余分別為510億和144億。
七、結論
本文在分析城市化過程中的戶籍問題，農村土地調整問題，以及農地轉非農問題的基礎上，結合中國轉軌過程中發展中大國的特點，提出了一個政策組合，嘗試著給出一個系統性的解決方案。雖然我們已經盡可能地進行了比較全面的分析，并基于上述政策組合給出了一個初步財政預算方案，但由于問題的復雜性、篇幅的局限以及我們知識的有限性，上面提出的政策組合只能是拋磚引玉，期待學術界進一步的討論。但是，我們認為，正是由于解決上述問題的重要性和緊迫性，把這些問題聯系起來進行分析的研究相對還比較少，這樣的分析應該有其必要性。顯然，我們的討論涉及到很多的問題，也觸及到方方面面的利益，所提出的政策建議也需要全局性、系統性的改革，實施起來必然是困難的。比如，要實現上述政策組合，逐漸、但又堅決地改革不利于城市化、經濟發展和社會長治久安的戶籍制度，就必然需要中央政府在全國范圍的統一行動和地方政府的配合，特別是給予后者以適當的激勵。也可以通過在局部地區試點的方式來逐步推動（如在個別省份之內或兩到三個遷入-遷出地省份之間進行試點）。但是，我們認為，中國的改革，包括戶籍制度改革，土地產權制度改革，國有銀行和大型企業改革，地方財政改革已經進入了一個攻堅的階段，即使改革仍然需要把握漸進、避免過大利益調整和振蕩的局面（比如不可能一下放開戶籍制度，或馬上進行土地私有化），但原來"那套摸著石頭過河"、缺乏整體性、根本性套路的改革模式也到了必須進行調整的時機。
當然，對上述政策組合可能存在一些潛在疑問，如政府是否需要通過大規模的公共政策（如前述福利包）來推動城市化進程？人為設計的政策是否往往適得其反？如果土地農轉非的市場化和通過土地增值稅建立福利包將嚴重損害地方政府的財政利益和預算外收入，那么上述政策所導致的潛在利益格局調整是否會使得其無法實施？
我們認為，由于任何政府行為、特別是大規模政府公共政策實施過程中都可能出現的問題，在采納上述政策組合時，也需要配套相當有力的具體措施來防止政府行為可能出現的偏誤。比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的副激勵和覆蓋面過廣導致的財政融資問題，而這可以通過一定的機制設計，如設定獲得戶口（福利包）的條件，適當增加申請低保的成本（如需要經常提供詳盡的收入信息并接受監督）來完成。如果為遷移人口建立基本的社會保障、居住與子女教育安排，推進農地產權的穩定與保護等問題本身就是我國實現現代化、全面建設小康社會的題中應有之意，那么就有必要進行大力推動；而正是由于傳統計劃體制是一個人為設計的整套體系，而現有戶籍制度、農地制度以及其所帶來的大量農村剩余勞動力和現有農地制度存在的弊端是該體系的殘留，要打破它們，就必須通過精心的、人為設計的政策組合來漸進、但又有效地去完成；更進一步來看，在當前階段，進一步的改革必須打破既得利益才能夠推進。就農地轉非制度來看，如果改革不能夠實現一定的利益格局調整，土地農轉非仍然無法實現市場化的話，那么目前侵犯農民利益、降低土地利用效率，并最終危害社會乃至政治穩定的局面就無法遏止，我國城市建設和工業發展中土地管理的活亂循環局面將一再出現。因此，從這個意義上看，土地農轉非的市場化改革勢在必行。
