時(shí)間：2022-08-25 20:43:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地儲(chǔ)備制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；法律制度；特點(diǎn)；存在問題；建議
1.土地儲(chǔ)備制度的定義
土地儲(chǔ)備制度，是指為實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場的宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源的合理配置，政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過征收、收購和置換等方式取得土地并對(duì)其合理開發(fā)整理與儲(chǔ)存，并通過招標(biāo)、拍賣等方式供應(yīng)城市各種類型的建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種土地管理制度。在此，明確了儲(chǔ)備制度的主體是政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是對(duì)土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源合理配置，功能是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
2.我國土地儲(chǔ)備法律制度的特點(diǎn)
（1）政策先行
由于在土地制度實(shí)施之初，地方政府大多缺乏經(jīng)驗(yàn)，所以各地在開展土地儲(chǔ)備時(shí)間活動(dòng)的過程當(dāng)中，并沒有急于出臺(tái)效力比較高的地方性法規(guī)或者是政府規(guī)章，而大多則是以政府出臺(tái)的政策性文件或者是行政部門規(guī)范性文件的形式來作為推動(dòng)土地儲(chǔ)備運(yùn)作的依據(jù)。從全國的范圍來看，各地的運(yùn)作都差別不大，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成立以及運(yùn)作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后，再以地方規(guī)章予以規(guī)范。
（2）地方立法先行
地方政府對(duì)各地土地制備制度運(yùn)行以及發(fā)展的起了很大的對(duì)同作用，很多開展土地儲(chǔ)備運(yùn)作的城市，如上海、北京、重慶等都出臺(tái)政府規(guī)章。相比之下，國務(wù)院以及作為土地主管部門的國土資源部，反而沒有急于立法規(guī)范。國家層面的早期關(guān)于土地儲(chǔ)備的有關(guān)規(guī)定，也只是是具體體現(xiàn)在有關(guān)的政策性文件中，一直到了 2007 年國土資源部才聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》。
3.我國土地儲(chǔ)備法律制度所存在問題
第一，在現(xiàn)存的土地儲(chǔ)備法律制度上，立法滯后，缺乏立法上的支撐。在現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中很難找到關(guān)于土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范。從這我們可以看出，現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度體系是脆弱的、不完善的。
第二，各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間時(shí)常會(huì)發(fā)生沖突與矛盾，缺乏統(tǒng)一性。由于土地儲(chǔ)運(yùn)行，是以地方政府推動(dòng)為主，各地在土地儲(chǔ)備的政策規(guī)范上存在內(nèi)容上的差異是正常的。這些差異，涵蓋了土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)構(gòu)、土地儲(chǔ)備范圍、運(yùn)作程序等各方面。但是值得我們關(guān)注的是，這些差異不僅只體現(xiàn)在各地方政府規(guī)范性文件之間存在差異上，更體現(xiàn)在地方規(guī)范與國土資源部以及相關(guān)部門的規(guī)范性性文件之間存在著差異甚至矛盾。
第三，土地儲(chǔ)備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接不足。土地儲(chǔ)備的運(yùn)作，涉及一系列的程序與權(quán)力義務(wù)的調(diào)整，如立項(xiàng)審批、規(guī)劃調(diào)整、征收動(dòng)遷安置、權(quán)屬變更等，但是由于現(xiàn)有的法律規(guī)范體系沒有便利而直接的與土地儲(chǔ)備進(jìn)行銜接的渠道，從而使得實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備處于較為尷尬的地位。
4.對(duì)于完善我國土地儲(chǔ)備法律制度的政策與建議
第一，要立足于土地規(guī)劃，以其為原則，在土地儲(chǔ)備的運(yùn)行過程中要與土地規(guī)劃的要求相一致。土地規(guī)劃是的含義是：政府在土地上進(jìn)行各種合理用地配置的綜合性活動(dòng)，在土地利用中，土地規(guī)劃具有絕對(duì)的權(quán)威地位。在編制土地利用的總體規(guī)劃時(shí)，要明確指出地的用途，并且土地的使用單位和個(gè)人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的用途使用土地的，在土地儲(chǔ)備中運(yùn)行的過程中，如征收、收購等都要服從土地規(guī)劃的要求，必須在服從土地規(guī)劃的前提下進(jìn)行。
第二.加大在土地儲(chǔ)備方面的立法建設(shè)，建立并完善土地法律制度體系。要加快專門正對(duì)于土地儲(chǔ)備制度方面的立法，使其能在土地儲(chǔ)備運(yùn)行的過程當(dāng)中為各環(huán)節(jié)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，改變土地儲(chǔ)備制度體系脆弱、不規(guī)范的現(xiàn)狀。
第三，要增強(qiáng)各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，尤其是要增強(qiáng)地方性規(guī)章、規(guī)范性文件與國土局資源部及其相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一性。
第四，要增強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接，改變現(xiàn)有法律不體系中沒有便利、直接的與土地儲(chǔ)備相銜接的渠道的現(xiàn)狀。
第五，要改變授權(quán)方式，讓法律授權(quán)代替行政授權(quán) 。目前關(guān)于土地儲(chǔ)備的法律制度還不完善，現(xiàn)有運(yùn)行的依據(jù)大都地方政府的行政規(guī)章，使得政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。在為數(shù)極少的關(guān)于土地儲(chǔ)備的行政規(guī)章中，大部分都采用行政委托方式，將土地儲(chǔ)備的行使權(quán)力授于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。我們可以從這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看出，大部分的業(yè)務(wù)都是由政府委托，其自身很少開展業(yè)務(wù)。所以只有讓法律授權(quán)代替行政授權(quán)，才能解決土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使權(quán)利的合法性問題，才能使其的作用得以真正發(fā)揮。
第六，要明確土地儲(chǔ)備制度中的公共利益范疇，防止行政權(quán)力的濫用。土地儲(chǔ)備過程當(dāng)中會(huì)涉及多方的利益，所以公共利益的保護(hù)應(yīng)該是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的核心目的。然而“公共利益”是一個(gè)抽象的概念，其范圍難以確定，因而在實(shí)踐中非常容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。但是我國現(xiàn)行法律卻沒有對(duì)“公共利益”的范疇作出具體的解釋，完全由政府自由裁量，從而使得我國各地政府為了所謂的開發(fā)而亂征用土地，造成耕地的非農(nóng)化，進(jìn)一步造成我國耕地?cái)?shù)量的不斷減少。所以，土地儲(chǔ)備立法時(shí)，應(yīng)該對(duì)“公共利益”的概念以及范圍等相關(guān)方面在法律上作出具體的界定。（作者單位：西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）
參考文獻(xiàn)
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[3]鄭興隆.我國城市土地儲(chǔ)備制度研究[D].重慶.重慶大學(xué).2009年
實(shí)施我國土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起實(shí)施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實(shí)施。
然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡，便可在合法程序下實(shí)施拆遷。顯然，規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。
更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備土地，除了完全市場化收購?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購買權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)手的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，土地儲(chǔ)備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對(duì)土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。”這與征收不動(dòng)產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。
何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國聯(lián)邦憲法對(duì)土地征收有3個(gè)要件：合法程序、公平補(bǔ)償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項(xiàng)要件判定：①該目的影響的是與個(gè)人相對(duì)應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財(cái)產(chǎn)使用；③公共組織擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。
目前，通過我國土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地，更多的是用于經(jīng)營性用地開發(fā)。
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理或臨時(shí)利用。完成前期開發(fā)整理的儲(chǔ)備土地， 納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營性用地供地方式，按照2007年11月起實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實(shí)施：對(duì)工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。
顯然，這里的經(jīng)營性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實(shí)施土地儲(chǔ)備征收的要件缺乏。
經(jīng)營性用地開發(fā)以商業(yè)利益為目標(biāo)，土地收回及其房屋的動(dòng)遷補(bǔ)償，應(yīng)以民事協(xié)商方式為主。所以，土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)存經(jīng)營性土地，已經(jīng)不能簡單延續(xù)原有模式，即統(tǒng)一由政府根據(jù)城市規(guī)劃方案，頒布拆遷許可證，由政府實(shí)施動(dòng)拆遷補(bǔ)償，收回土地，完成土地熟化，再通過招拍掛方式進(jìn)入土地一級(jí)市場。面對(duì)《物權(quán)法》，我國繼續(xù)有效實(shí)施土地儲(chǔ)備與招拍掛供應(yīng)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)受到嚴(yán)重動(dòng)搖，面臨很大困境。
要解決一系列接踵而來的問題，首先需要明確何謂公共利益。公共利益的界定是個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)肅的問題，隨著《物權(quán)法》的出臺(tái)，我國急需對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延以及法律認(rèn)定程序進(jìn)行研究。同時(shí)，實(shí)施我國土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。所以，如何切實(shí)從理論和實(shí)踐層面解決我國土地儲(chǔ)備供應(yīng)制度在面對(duì)《物權(quán)法》時(shí)所陷入的困境，已經(jīng)迫在眉睫。
關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備制度；問題；對(duì)策
一、我國城市土地儲(chǔ)備制度的建立
我國城市土地儲(chǔ)備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度。
土地儲(chǔ)備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲(chǔ)備制度，可以確保政府壟斷土地一級(jí)市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。
二、我國城市土地儲(chǔ)備制度存在的問題
1 土地儲(chǔ)備運(yùn)作主體界定不清。
從目前來看，全國各地一般都建立土地儲(chǔ)備中心作為土地儲(chǔ)備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲(chǔ)備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個(gè)部門的工作既要代表政府制定收購儲(chǔ)備計(jì)劃并根據(jù)土地利用年度計(jì)劃，具體實(shí)施土地收購儲(chǔ)備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。
2 土地出讓傾向于高端住宅。
隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價(jià)格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價(jià)收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。
3 土地儲(chǔ)備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。
土地儲(chǔ)備中心在征購、回收土地時(shí)，需要對(duì)土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。
三、發(fā)展我國城市土地儲(chǔ)備制度的對(duì)策城市土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵(lì)、約束、風(fēng)險(xiǎn)保障等方面。
1 建立一個(gè)以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關(guān)部門共同參與的土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的土地收購、儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，保障政府對(duì)城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
第一條為加強(qiáng)對(duì)土地收購儲(chǔ)備資金的管理，保障和促進(jìn)土地收購儲(chǔ)備事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和《**市土地儲(chǔ)備管理辦法》，結(jié)合**市實(shí)際，制定本辦法。
第二條土地收購儲(chǔ)備資金是指財(cái)政撥款、銀行貸款等專項(xiàng)用于土地收購補(bǔ)償、土地開發(fā)整理、支付借款利息、土地交易支出等方面的資金。
第三條土地收購儲(chǔ)備資金管理是依照國家財(cái)政政策、法律、法規(guī)，對(duì)資金的籌集、使用和結(jié)算進(jìn)行全過程管理，其目的是保證資金安全、滿足資金需要、提高使用效益。
第四條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地收購儲(chǔ)備資金的籌集、使用、分配等日常管理，接受市國土資源管理、財(cái)政、審計(jì)等部門的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督。土地收購儲(chǔ)備業(yè)務(wù)具有公益性、經(jīng)營性、壟斷性的顯著特點(diǎn)，在國有土地實(shí)行資本運(yùn)作的過程中，財(cái)政部門應(yīng)按土地收購儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的特殊性質(zhì)，提供必要的保障。
第五條土地收購儲(chǔ)備資金的存款、貸款等金融服務(wù)工作，擇優(yōu)委托專業(yè)銀行負(fù)責(zé)辦理。在授信銀行建立基本帳戶，專戶管理，封閉運(yùn)行。
第六條市財(cái)政局對(duì)儲(chǔ)備土地出讓取得的收入實(shí)行收支兩條線管理，即：儲(chǔ)備土地出讓取得的收入由市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室直接繳入市財(cái)政專戶；土地收購補(bǔ)償、開發(fā)整理、支付利息和費(fèi)用等方面的支出，經(jīng)財(cái)政部門審核后另行下?lián)堋＊?/p>
第七條市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室提供的土地收購資金計(jì)劃和委托，代市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室具體辦理銀行貸款業(yè)務(wù)。所籌集資金納入市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室賬戶，按照本辦法進(jìn)行管理和使用。
第二章計(jì)劃管理
第八條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制年度資金收支計(jì)劃，并按擬儲(chǔ)地塊編制分項(xiàng)資金收支計(jì)劃，實(shí)行項(xiàng)目資金計(jì)劃管理。
第九條土地收購儲(chǔ)備資金年度收支計(jì)劃，經(jīng)市國土資源管理、財(cái)政部門審核后，報(bào)市土地儲(chǔ)備委員會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行；分項(xiàng)收支計(jì)劃報(bào)市國土資源管理、財(cái)政部門備案。
第十條土地儲(chǔ)備計(jì)劃發(fā)生變動(dòng)，須相應(yīng)調(diào)整土地收購儲(chǔ)備資金的年度收支計(jì)劃和分項(xiàng)收支計(jì)劃。
第十一條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室要嚴(yán)格執(zhí)行資金收支計(jì)劃，嚴(yán)禁隨意突破計(jì)劃范圍，防止資金積壓和資金超支。
第三章資金籌集
第十二條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室(土地儲(chǔ)備中心)應(yīng)當(dāng)多渠道籌集土地收購儲(chǔ)備資金，優(yōu)化籌資方案，降低籌資成本和費(fèi)用。
第十三條土地收購儲(chǔ)備資金來源包括財(cái)政撥款、銀行貸款、其他借款、預(yù)收定金、土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)資金、社會(huì)融資和其他收入。
第十四條財(cái)政撥款指市財(cái)政部門撥入市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室的資金，以及安排返還的土地收益金(此收益金主要用于擴(kuò)充土地收購儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)金)。
第十五條銀行貸款指為實(shí)施土地收購儲(chǔ)備向金融單位融資借入的資金。在申請辦理借款時(shí)應(yīng)向委托銀行提交年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、年度資金收支計(jì)劃、會(huì)計(jì)報(bào)表以及委托銀行需要提交的文件、資料，申請和取得年度貸款授信額度。在授信額度內(nèi)，根據(jù)土地收購儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的資金需要，向銀行提交儲(chǔ)備地塊的收購合同、儲(chǔ)備方案、分項(xiàng)資金收支計(jì)劃和貸款所需的文件、資料，按規(guī)定申請和取得授信貸款。
第十六條其他借款指為實(shí)施土地收購儲(chǔ)備向其他單位借入的資金。
第十七條預(yù)收定金指以預(yù)出讓方式向意向用地者收取的預(yù)購用地定金。
第十八條土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)資金指經(jīng)市財(cái)政部門審核批準(zhǔn)，從上繳財(cái)政專
戶的土地收益金中，按一定比例計(jì)算撥付建立的風(fēng)險(xiǎn)資金。土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)資金只能用于彌補(bǔ)土地收購儲(chǔ)備業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的市場風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)和市政府調(diào)劑土地收不抵支的差額。
第十九條社會(huì)融資指按國家規(guī)定向單位、個(gè)人發(fā)行土地儲(chǔ)備債券、募集土地儲(chǔ)備股份獲得的收入。
第二十條其他收入指儲(chǔ)備土地及地面建筑物、構(gòu)筑物在出讓前通過出租、抵押等開發(fā)利用獲得的收入，存款和貸款相抵后的利息凈收入。
第四章資金使用
第二十一條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室要根據(jù)年度和分項(xiàng)資金收支計(jì)劃、地塊收購合同和方案，按對(duì)象、進(jìn)度合理調(diào)配、使用資金，市財(cái)政部門派員監(jiān)督資金的使用情況。
第二十二條土地收購、前期開發(fā)整理、儲(chǔ)備過程中發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用，要以每一地塊為核算單位，分別計(jì)入土地收購、儲(chǔ)備和開發(fā)成本，實(shí)行成本核算。
第二十三條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室要依據(jù)儲(chǔ)備計(jì)劃、市場狀況和地塊質(zhì)量，合理確定土地儲(chǔ)備總量和儲(chǔ)備周期，加快資金周轉(zhuǎn)，降低儲(chǔ)備成本，減少運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
第二十四條土地收購儲(chǔ)備資金的使用范圍包括土地收購補(bǔ)償費(fèi)、土地開發(fā)整理費(fèi)、土地儲(chǔ)備管理費(fèi)。除此以外的費(fèi)用嚴(yán)禁在成本開支范圍列支。
第二十五條土地收購補(bǔ)償費(fèi)指用于土地征用、收回、收購和安置補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用及置換土地的價(jià)差支出。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)須按《**市土地儲(chǔ)備管理辦法》和土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果確定并嚴(yán)格執(zhí)行。特殊情況需超標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)模氂墒袊临Y源管理、財(cái)政部門審核后，報(bào)市土地儲(chǔ)備委員會(huì)審批。
第二十六條土地開發(fā)整理費(fèi)是指在儲(chǔ)備土地出讓前，以提升土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目的，對(duì)土地進(jìn)行平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而發(fā)生的工程費(fèi)用。
土地開發(fā)整理要通過招標(biāo)方式確定具有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)承擔(dān)。土地開發(fā)整理的開支標(biāo)準(zhǔn)
要根據(jù)國家和省統(tǒng)一的工程預(yù)算定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)單位估價(jià)表確定，并按經(jīng)確認(rèn)的實(shí)際工程量，據(jù)實(shí)結(jié)算工程價(jià)款。
第二十七條土地儲(chǔ)備管理費(fèi)指用于土地收購、儲(chǔ)備、開發(fā)、整理和出讓全過程的直接和間接費(fèi)用，包括以地塊為核算對(duì)象的土地管理費(fèi)、土地交易費(fèi)和存款、貸款利息收支相抵后的利息凈支出。
第二十八條土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)金的使用，必須報(bào)市財(cái)政部門審核、市土地儲(chǔ)備委員會(huì)批準(zhǔn)。
第二十九條未經(jīng)市政府批準(zhǔn)，土地收購儲(chǔ)備資金不得用于非土地儲(chǔ)備事項(xiàng)的質(zhì)押、擔(dān)保、對(duì)外借款。
土地收購儲(chǔ)備資金必須專款專用，不得用于非收購儲(chǔ)備事項(xiàng)的支出。
第五章收益分配
第三十條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室要按照國家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的要求，按期(月、季、年)按進(jìn)度分項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)算，并編制年終決算報(bào)表。
第三十一條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室要依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)、制度嚴(yán)格收支管理，認(rèn)真核算成本，及時(shí)、足額繳納有關(guān)稅費(fèi)，按時(shí)退還各類借款本息。
第三十二條土地收益金專項(xiàng)用于擴(kuò)充土地收購儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)金時(shí)，其資金總規(guī)模由市土地儲(chǔ)備中心報(bào)市財(cái)政部門審核后，經(jīng)市土地儲(chǔ)備委員會(huì)批準(zhǔn)確定。
原按2％返還土地行政主管部門的土地出讓金，仍按云財(cái)綜字［92］172號(hào)和云財(cái)綜字［95］66號(hào)文件的規(guī)定，以2000年為基數(shù)執(zhí)行。
第三十三條市土地儲(chǔ)備中心日常工作經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政按業(yè)務(wù)工作需要核撥，實(shí)行總量包干、單獨(dú)核算。單獨(dú)編報(bào)會(huì)計(jì)決算報(bào)表。工資標(biāo)準(zhǔn)按昆人勞通［2000］119號(hào)文件的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并接受市財(cái)政部門的監(jiān)督。
市土地儲(chǔ)備中心的財(cái)務(wù)收支，不得與市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室的土地儲(chǔ)備資金相混淆，必須嚴(yán)格區(qū)分。
第六章監(jiān)督檢查
第三十四條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室的會(huì)計(jì)核算執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，對(duì)儲(chǔ)備土地出讓業(yè)務(wù)收入和支出實(shí)行收支兩條線管理。
第三十五條市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室要根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，建立健全財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)制度，合理配置財(cái)務(wù)人員，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，定期向市國土資源管理、財(cái)政部門報(bào)送會(huì)計(jì)報(bào)表和財(cái)務(wù)狀況報(bào)告，并接受市財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。
第三十六條市國土資源管理、財(cái)政部門要對(duì)土地儲(chǔ)備資金的使用情況定期分析，不斷加強(qiáng)對(duì)資金運(yùn)作過程的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。
第三十七條市審計(jì)部門依據(jù)審計(jì)法規(guī)，對(duì)土地收購儲(chǔ)備資金的收支、使用、管理進(jìn)行日常和定期的審計(jì)監(jiān)督。
第三十八條土地收購儲(chǔ)備資金和上繳市財(cái)政的土地收益金，要按市政府批準(zhǔn)的用途專款專用，嚴(yán)禁截留、擠占和挪用。對(duì)違反法律、法規(guī)的，按有關(guān)規(guī)定，視情節(jié)輕重給予嚴(yán)肅處理。
第七章附則
[關(guān)鍵詞]土地儲(chǔ)備制度；耕地保護(hù)；關(guān)系
中圖分類號(hào)：TM461 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2017）12-0287-01
我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增多、人民生活水平的進(jìn)一步提高帶來的直接影響是對(duì)糧食的需求量大幅度上升。但城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，占用了大量的農(nóng)用耕地，使耕地保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益激化。所以土地儲(chǔ)備問題成為了城市土地利用管理中的熱點(diǎn)問題，雖然已有不少學(xué)者從各個(gè)不同的方面對(duì)此進(jìn)行了探討，但收效甚微，耕地保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾仍舊愈演愈烈。
1.我國土地儲(chǔ)備制度含義以及意義
土地制度最早起源于西方，是西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家城市化過程中發(fā)展起來的一項(xiàng)以促進(jìn)社會(huì)保障、增進(jìn)公民福利為目的的制度。這時(shí)的土地儲(chǔ)備有利于改善城市的居住環(huán)境、促進(jìn)城市和諧有序的發(fā)展；有利于抑制土地的投機(jī)倒把行為，更能在一定程度起到降低住房價(jià)格的作用。而我國正式表明土地儲(chǔ)備制度成為法律制度是在2001年4月30日國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資源管理的通知》中，首次在國家層面對(duì)土地儲(chǔ)備的概念進(jìn)行界定是在2007年的11月19日，國土資源局、財(cái)政部、中國人民銀行三部門聯(lián)合頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中。《土地儲(chǔ)備管理辦法》提出土地儲(chǔ)備是市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用的目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。相對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備制度則是政府按照法定程序，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對(duì)城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。是城市土地使用制度的一項(xiàng)創(chuàng)新。
和國外的土地管理儲(chǔ)備制度建立在土地市場建立后，用來彌補(bǔ)市場缺陷，限制地價(jià)上漲、投機(jī)不同，我國的土地儲(chǔ)備制度建立土地市場建立起前，是在地價(jià)受到了抑制的情況下，希望能通過這么一套制度來晚上市場，促進(jìn)市場定型的。所以我國的土地儲(chǔ)備制度又具有著一些不同的意義。首先，它的建立和推廣使得土地交易逐步走向了市場化，打擊了土地交易的隱形市場，有利于調(diào)整和規(guī)范土地市場；其次它盤活了城市的存量用地，尤其是對(duì)國企改革發(fā)揮了重要的作用；最后它還幫助了地方政府增加收益，以加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[1]。
2.我國土地儲(chǔ)備現(xiàn)狀分析
1996年我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立于上海；2001年，國土資源部真實(shí)全面推廣城市土地儲(chǔ)備制度。十多年來遍布全國的城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一有幾千家，這是我國城市土地儲(chǔ)備制度從初生到探索再到成長的過程。雖然在政府主導(dǎo)程度、機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限等方面各地的具體操作模式不盡相同。但縱觀整個(gè)國家政策的發(fā)展方向，土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展趨勢正在逐漸清晰，即以市場導(dǎo)向的市場化運(yùn)行方向來完成土地一級(jí)市場的主要職能，達(dá)到土地利用可持續(xù)發(fā)展。可即便已經(jīng)取得了這樣的成效，但就只誕生了不過十幾年的“毛頭小兒”來說，存在的問題也不在少數(shù)。首先，雖然我國占有全世界百分之七的土地，但要養(yǎng)活的確是全世界百分之二十二的人口，所以我國的基本國情就有人多地少、耕地后備資源嚴(yán)重不足這一條，另外人口的劇增引致生產(chǎn)生活對(duì)土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方面發(fā)展時(shí)期，此時(shí)期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多以企業(yè)化、集團(tuán)化生產(chǎn)為主，人口向城鎮(zhèn)集中，城市規(guī)模擴(kuò)大，社會(huì)生產(chǎn)和人民生活對(duì)土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保護(hù)形勢日益嚴(yán)峻。另外，耕地的減少甚至?xí)蔀橛绊懠Z食安全的直接原因，長此以往，更會(huì)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。最后，工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，使得土地的質(zhì)量嚴(yán)重受損，土地的承載力下降，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化的現(xiàn)象接踵而至，造成了生態(tài)環(huán)境被破壞和土地資源被污染的嚴(yán)重后果。
3.土地儲(chǔ)備制度和耕地保護(hù)的關(guān)系探討
《土地儲(chǔ)備管理辦法》中總結(jié)了土地儲(chǔ)備的四個(gè)功能，包括服務(wù)于土地調(diào)控，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地的保障能力與規(guī)范土地市場的運(yùn)行。這其中的一個(gè)重要功能――促進(jìn)土地節(jié)約集約利用就與用地觀念和報(bào)貨耕地息息相關(guān)。
另外，土地儲(chǔ)備有存量儲(chǔ)備和增量儲(chǔ)備兩種。存量儲(chǔ)備土地往大了講是城鄉(xiāng)建設(shè)中已經(jīng)占有或者使用了的土地，實(shí)則就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨頭開發(fā)利用潛力的土地。增量土地這是新增建設(shè)中所占用的，主要來源于城市周邊的農(nóng)用土地。如果增加存量土地的儲(chǔ)備，減少增量土地的儲(chǔ)備就能在一定程度上節(jié)約集約利用率。從而起到保護(hù)耕地的目的。
當(dāng)然，也不能一味地去增加存量土地的儲(chǔ)備與減少增量土地的儲(chǔ)備，因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)的發(fā)展也是至關(guān)重要的，所以在進(jìn)行具體控制的過程中要注意結(jié)合實(shí)際情況，可以再發(fā)覺城市內(nèi)部的用地潛力上面多下功夫，使其技能幫助保護(hù)耕地，又能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2]。
4.有關(guān)如何通過土地儲(chǔ)備制度來促進(jìn)耕地保護(hù)的建議
具體來說，保護(hù)耕地、促進(jìn)集約用地是我國當(dāng)前關(guān)乎民生的一大目標(biāo)。一項(xiàng)制度的實(shí)施本身不是目的，其運(yùn)行和完善要圍繞其使命來進(jìn)行才是根本。除了要根據(jù)調(diào)控目標(biāo)和市場制定合理的征地、供地計(jì)劃外，還需要充分把握各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行策略，努力通過土地儲(chǔ)備制度來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)。
4.1 地方政府提高耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)
政府壟斷著土地一級(jí)市觶控制著儲(chǔ)備土地的來源，所以政府在土地儲(chǔ)備與耕地保護(hù)中扮演著重要的角色。比如說在存量土地和增量土地的儲(chǔ)備問題上，如果當(dāng)?shù)卣疄榱俗非罄娴淖畲蠡瘉頊p少土地儲(chǔ)備的成本，偏離國家嚴(yán)格控制增量用地的基本要求，利用調(diào)整土地利用總體規(guī)劃改變地類性質(zhì)，規(guī)避國家相關(guān)的法律法規(guī)，影響到了儲(chǔ)備中對(duì)于增量土地儲(chǔ)備數(shù)量的要求就會(huì)直接影響到耕地?cái)?shù)量，從而挫傷國家耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以提高政府的耕地保護(hù)意識(shí)至關(guān)重要。除了上級(jí)政府加大對(duì)于耕地保護(hù)的宣傳力度外，建議可以在設(shè)置土地儲(chǔ)備目標(biāo)時(shí)加入耕地保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，通過把耕地保護(hù)融合在土地儲(chǔ)備中來保障耕地保護(hù)政策的嚴(yán)格執(zhí)行。最后針對(duì)政府盲目儲(chǔ)備土地、讓出土地來增加短期的財(cái)政收入的問題，要及時(shí)剔除當(dāng)?shù)卣缘厣?cái)?shù)挠^念，讓他們意識(shí)到這樣不僅達(dá)不到調(diào)控土地市場的目的，更會(huì)帶來耕地的大量流失，由此危及糧食安全、阻礙可持續(xù)發(fā)展。
4.2 健全和規(guī)范土地儲(chǔ)備制度
《土地儲(chǔ)備管理辦法》等有關(guān)土地儲(chǔ)備制度的法律雖然有明確土地儲(chǔ)備的性質(zhì)定位、范圍、程序，確立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)范了土地儲(chǔ)備的資金管理以及促進(jìn)了土地儲(chǔ)備制度的健康發(fā)展。但作為一部新生法律，并未十分健全，建議可以在今后的有關(guān)土地儲(chǔ)備法律制度建設(shè)過程中，增加有關(guān)耕地保護(hù)的內(nèi)容，不僅讓土地儲(chǔ)備管理制度能調(diào)控土地市場、增加財(cái)政收入，獲得經(jīng)濟(jì)效益，還能切實(shí)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，取得民生和環(huán)境效應(yīng)，從而健全自身發(fā)展[3]。
5.結(jié)語
綜上所述，作為行政手段與市場手段相結(jié)合的土地儲(chǔ)備制度，依中國國情而成長，并將在將來的土地調(diào)控中發(fā)揮重要作用。地方政府和土地機(jī)構(gòu)都需要以長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光處理好國家政策和地方發(fā)展間的關(guān)系，以求進(jìn)入到相互支持并相互融合的良性循環(huán)之中。因?yàn)橹挥羞@樣，土地儲(chǔ)備制度才能發(fā)揮好自身的特有優(yōu)勢，以國家政策、調(diào)控目標(biāo)和科學(xué)的供地計(jì)劃為導(dǎo)向，充分把握好各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行策略，達(dá)到耕地保護(hù)、集約用地的高效統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)整個(gè)土地一級(jí)市場的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1] 曹飛.土地儲(chǔ)備制度中買方與賣方壟斷的聯(lián)動(dòng)市場模型研究――兼對(duì)耕地保護(hù)和征地補(bǔ)償問題的思考[J].中國人口.資源與環(huán)境，2013，（06）：155-159.
第二條**市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備供應(yīng)管理工作，適用本辦法。
第三條本辦法所稱土地儲(chǔ)備供應(yīng)是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)本辦法的規(guī)定，將需盤活的存量土地以收回、收購、置換方式予以儲(chǔ)備，通過前期開發(fā)整理，向土地使用者公開提供土地的行為。
第四條市政府成立土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)，具體領(lǐng)導(dǎo)本市的土地儲(chǔ)備工作。**市土地儲(chǔ)備中心（市國土資源局下屬事業(yè)單位，以下簡稱儲(chǔ)備中心）在**市土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備和出讓前期工作。
第五條市國土、財(cái)政、規(guī)劃、監(jiān)察、發(fā)改委、國資委、審計(jì)、建設(shè)、房管、環(huán)保、物價(jià)等部門應(yīng)按照各自職責(zé)，做好土地儲(chǔ)備供應(yīng)的相關(guān)工作。
第六條市國土資源部門應(yīng)根據(jù)城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和土地利用年度計(jì)劃，會(huì)同有關(guān)部門制定年度土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，經(jīng)市土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)審核后報(bào)市政府批準(zhǔn)實(shí)施。
第七條下列土地應(yīng)當(dāng)通過收回或收購的方式予以儲(chǔ)備：
（一）土地使用期限已滿被依法收回的土地；
（二）依法收回的閑置土地；
（三）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因調(diào)整出的原劃撥土地；
（四）企事業(yè)單位以出讓方式取得土地使用權(quán)后改變用途的土地；
（五）以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；
（六）需盤活改造的工商企業(yè)的倉儲(chǔ)或其他用地；
（七）市政府為公共利益或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城改造和土地整理指定收回、收購、置換的土地；
（八）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20%以上由政府優(yōu)先收購的土地；
（九）市規(guī)劃區(qū)內(nèi)按規(guī)劃要求需改造的村莊用地；
（十）司法機(jī)關(guān)依法提請協(xié)助執(zhí)行的土地使用權(quán)清償債務(wù)的土地；
（十一）轉(zhuǎn)讓地方后改變?yōu)榻?jīng)營性用地的原軍用土地；
（十二）土地使用權(quán)人申請收購的土地；
（十三）其他需要儲(chǔ)備的土地。
第八條凡本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)儲(chǔ)備的土地，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)申請市儲(chǔ)備中心收購，不得擅自轉(zhuǎn)讓或開發(fā)。
第九條儲(chǔ)備土地前，規(guī)劃部門應(yīng)出具地塊詳細(xì)規(guī)劃和控制指標(biāo)以及道路坐標(biāo)、控制紅線圖等，作為土地收購儲(chǔ)備的依據(jù)。
儲(chǔ)備土地出讓應(yīng)當(dāng)附規(guī)劃部門出具的規(guī)劃指標(biāo)及附圖，并且完成前期開發(fā)整理工作。
第十條儲(chǔ)備中心擬定的土地儲(chǔ)備和供地方案，應(yīng)當(dāng)在地價(jià)評(píng)估的基礎(chǔ)上由國土資源部門研究，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
土地儲(chǔ)備方案應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償安置方案。
第十一條儲(chǔ)備土地的供應(yīng)一律實(shí)行有償使用，并遵循土地審批程序。除法律法規(guī)要求行政劃撥的以外，經(jīng)營性用地應(yīng)采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓供應(yīng)土地。
第十二條招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的起始價(jià)、保證金由國土資源部門研究確定后報(bào)市政府批準(zhǔn)；招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的底價(jià)由土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)確定。
第十三條儲(chǔ)備土地信息以及招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告應(yīng)當(dāng)遵循出讓計(jì)劃公開、供地信息公開、集體決策公開、程序公開、競價(jià)公開、出讓結(jié)果公開的原則。
第十四條土地儲(chǔ)備資金來源主要有以下幾種方式：
（一）從土地出讓收益中提取10%充實(shí)周轉(zhuǎn)金；
（二）銀行抵押貸款；
（三）其他借款；
第十五條加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金管理，土地儲(chǔ)備資金應(yīng)做到專款專用，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。
第十六條土地儲(chǔ)備工作人員、、利用職務(wù)便利索取或收受賄賂的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第十七條凡本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲(chǔ)備的土地，土地使用權(quán)人未申請儲(chǔ)備非法轉(zhuǎn)讓、出租、買賣或改變用途的，由國土、規(guī)劃部門按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的規(guī)定實(shí)施處罰。
第十八條當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，可依法向同級(jí)人民政府或上一級(jí)行政主管部門申請行政復(fù)議，也可向人民法院提起行政訴訟。
由于土地儲(chǔ)備是一種新型的城市土地管理制度，在中國的土地上誕生的時(shí)間很短還很不成熟，基本處在不斷探索不斷修正階段。而且土地儲(chǔ)備的地域性很強(qiáng)，各地的情況也不盡相同，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尺度，工作上各個(gè)環(huán)節(jié)都存在問題和風(fēng)險(xiǎn)有待進(jìn)一步探討解決。
1土地儲(chǔ)備制度存在問題
土地儲(chǔ)備制度在實(shí)際運(yùn)作中存在各種問題和難點(diǎn)，有些是客觀的，需要時(shí)間、經(jīng)驗(yàn)解決克服；有些是政策配套的問題，需要制定相應(yīng)的政策、改變管理體制；更多的是部門的協(xié)調(diào)問題，需要市政府高屋建瓴、通盤考慮。
1.1 儲(chǔ)備資金運(yùn)作渠道單一
土地收儲(chǔ)的投入資金量大，周期長，資金是土地儲(chǔ)備的根本，籌措資金是儲(chǔ)備中心最重要的日常工作之一。1999年6月溫州市土地儲(chǔ)備中心成立，系全額撥款的事業(yè)單位，當(dāng)時(shí)政府撥款的土地儲(chǔ)備啟動(dòng)資金只有3000萬元，至今唯一的融資渠道就是銀行抵押貸款。
1.2 收儲(chǔ)土地類型單一
溫州市土地儲(chǔ)備中心最主要的工作就是收儲(chǔ)本市的國有企業(yè)改制收回的國有劃撥工業(yè)用地，企業(yè)改制重組、人員分流，支付了改制實(shí)際需要的費(fèi)用后，原有的劃撥工業(yè)用地以無償收回。目前市本級(jí)的改制工作已基本結(jié)束，因此2008-2010年的收儲(chǔ)的土地量總量才3.38畝。依據(jù)《儲(chǔ)備辦法》可以納入土地儲(chǔ)備范圍的其他幾類土地特別是收購的土地和優(yōu)先購買權(quán)取得的土地等開展收儲(chǔ)的難度很大，收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財(cái)政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)，完成收購程序。但這種“收購關(guān)系”既不同于儲(chǔ)備中心依靠行政權(quán)力“強(qiáng)制收回補(bǔ)償”，又不用于根據(jù)市場化運(yùn)作的買賣雙方處于平等經(jīng)濟(jì)主體，價(jià)格在自愿、平等的基礎(chǔ)上協(xié)商，實(shí)際操作性不強(qiáng)。而且土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人協(xié)商，缺乏相應(yīng)的配套措施和規(guī)定，容易導(dǎo)致權(quán)力尋租、腐敗的產(chǎn)生。
雖然歷年來儲(chǔ)備中心統(tǒng)一征地的面積達(dá)6395.18畝，但這并不是真正意義上的儲(chǔ)備土地，這些征地項(xiàng)目在報(bào)批時(shí)已確定供地對(duì)象，儲(chǔ)備中心承擔(dān)的“角色”只是在項(xiàng)目報(bào)批初根據(jù)需要墊付部分征地費(fèi)用的“名義”儲(chǔ)備而已。
因此如果儲(chǔ)備土地的源頭沒有拓展，儲(chǔ)備土地的長遠(yuǎn)和持續(xù)發(fā)展堪憂。
1.3 現(xiàn)行做法與《儲(chǔ)備辦法》相悖（多頭儲(chǔ)備）
為更好的推進(jìn)城市發(fā)展建設(shè)，多年來溫州先后有舊城改造指揮部、中心區(qū)指揮部、甌江口開發(fā)建設(shè)指揮部、市政開發(fā)指揮部、安居工程指揮部、甌海大道指揮部等十余家單位，儲(chǔ)備中心不僅調(diào)撥大量的土地以滿足指揮部工程建設(shè)需要，同時(shí)還為個(gè)別指揮部解決建設(shè)資金的短缺問題，允許指揮部暫緩支付收儲(chǔ)成本，根據(jù)自身資金到位情況逐步支付，甚至為個(gè)別指揮部提供土地?fù)?dān)保對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行融資解決建設(shè)資金等。但2007年11月19日頒布實(shí)施的《儲(chǔ)備辦法》第二十七條規(guī)定：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。”各大指揮部在法律上不具備土地儲(chǔ)備的主體資格，無權(quán)進(jìn)行土地儲(chǔ)備，但如果指揮部沒有土地就無法進(jìn)行融資開發(fā)建設(shè)，儲(chǔ)備中心具備土地儲(chǔ)備的主體資格但卻不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保，這造成的兩難局面的解決方式值得探討。或者政府委托指揮部直接從事土地儲(chǔ)備，具體是指揮部下面成立國有公司進(jìn)行操作，但這種操作模式在法律上有濫用行政職權(quán)之嫌，同時(shí)也分流了土地儲(chǔ)備資源無法做到“一個(gè)池子蓄水”的初衷。
2 土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)
由于溫州市土地儲(chǔ)備制度在實(shí)際運(yùn)作時(shí)間才10多年，就全國的土地儲(chǔ)備制度而言也是處于初級(jí)摸索階段，沒有現(xiàn)成的成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際運(yùn)行中所面臨的最主要的風(fēng)險(xiǎn)有金融風(fēng)險(xiǎn)、法律政策風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等。
2.1 金融風(fēng)險(xiǎn)
由于地塊儲(chǔ)備的周期長，資金需求龐大，而且目前溫州土地儲(chǔ)備的融資渠道單一，存在融資風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)貸款的依賴性高，相應(yīng)的貸款利息負(fù)擔(dān)十分沉重，存在利率風(fēng)險(xiǎn)。從儲(chǔ)備中心1999成立至2010年底，國家的宏觀調(diào)控政策特別是存款準(zhǔn)備金率和貸款利率的調(diào)整直接影響儲(chǔ)備中心的資金運(yùn)作，使整個(gè)土地儲(chǔ)備工作的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。特別是當(dāng)為了應(yīng)對(duì)流動(dòng)性過剩局面國家實(shí)行宏觀調(diào)控銀根緊縮的局面時(shí)，貸款利率的不斷上升使利息負(fù)擔(dān)更加沉重，儲(chǔ)備中心的資金鏈就存在斷裂的危險(xiǎn)。
同時(shí)由于地方政府這幾年的快速發(fā)展，對(duì)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金投入力度不斷加大，資金需求量大，容易出現(xiàn)挪用的情況，各大指揮部應(yīng)返還而未返還的收儲(chǔ)成本及利息達(dá)十幾億元。儲(chǔ)備中心和財(cái)政成為市政府的“左口袋”和“右口袋”，都是市政府的“口袋”，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。
2.2 法律風(fēng)險(xiǎn)
從2001年4月30日的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)【2001】15號(hào)）中明確指出“堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。……為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度”，各地響應(yīng)紛紛建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)到2007年11月19日由國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，各地的儲(chǔ)備中心終于有了國家層面的法律依據(jù)。這其間的幾年由于各地沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，法規(guī)不健全，各地各自為政。因?yàn)榉傻娜笔В咄蔀橹鲗?dǎo)依據(jù)。但政府關(guān)于土地儲(chǔ)備的政策變動(dòng)性大、不連貫對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)作帶來了極大的不確定性。大到國家的金融政策、房地產(chǎn)及相關(guān)政策，小到地方政府的各種政策都直接影響土地儲(chǔ)備的實(shí)際工作順利進(jìn)行，導(dǎo)致多渠道收購和對(duì)外供應(yīng)土地，使代表政府負(fù)責(zé)土地收購儲(chǔ)備的中心并不能真正壟斷土地一級(jí)市場。
地方政府過多的政策干預(yù)，使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成為政府的一個(gè)融資工具，號(hào)稱“第二財(cái)政”，許多非土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)由于政府財(cái)政的資金困難而指定儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)城市土地收購儲(chǔ)備是一個(gè)牽涉面很廣的龐大工程，需要規(guī)劃、土管、城建等眾多職能部門的配合，但是土地儲(chǔ)備制度作為一個(gè)創(chuàng)新的制度出臺(tái)后，很多新的東西和原來的相關(guān)職能部門的政策相抵觸或者根本就是原有政策中的盲點(diǎn)，卻沒有及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的配套政策來規(guī)范使儲(chǔ)備工作的開展困難重重、效率低下。
由于儲(chǔ)備實(shí)踐在前，法律出臺(tái)在后，造成目前在實(shí)踐工作中的很多具體做法有悖于《儲(chǔ)備辦法》，面臨“違法”風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)法律規(guī)定的很多方面在具體實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)，但又要做到有法必依，使儲(chǔ)備工作處于兩難境地。
2.3 市場風(fēng)險(xiǎn)
（1）供求風(fēng)險(xiǎn)
由于市場的不確定因素帶來的影響，使土地儲(chǔ)備的實(shí)際收益與預(yù)期收益發(fā)生一定偏差，從而有蒙受損失的機(jī)會(huì)。從引發(fā)市場風(fēng)險(xiǎn)的主要原因，城市發(fā)展、房地產(chǎn)市場、社會(huì)穩(wěn)定等因素，其中和土地儲(chǔ)備關(guān)聯(lián)度最大的是房地產(chǎn)市場的波動(dòng)。
房地產(chǎn)市場的周期可以劃分為恢復(fù)期、繁榮期、衰退期和蕭條期四個(gè)階段。在房地產(chǎn)市場周期性波動(dòng)過程中，一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要成為政府有形手，來調(diào)控市場，加大或減少土地一級(jí)市場的供應(yīng)量，減少房地產(chǎn)市場波動(dòng)的振幅；另一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也要善于利用房地產(chǎn)市場的周期性波動(dòng)，適時(shí)的進(jìn)行土地儲(chǔ)備，調(diào)整儲(chǔ)備的周期，盡量降低市場波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
（2）價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)
根據(jù)2000－2010年溫州市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，見下圖，溫州的地價(jià)隨著全國樓市乃至全球經(jīng)濟(jì)的跌宕起伏而共振。地價(jià)上漲有很多客觀因素，而房價(jià)上漲是地價(jià)、建筑成本、社會(huì)需求、人們心理預(yù)期等多方面因素共同引起的。政府通過前期低價(jià)儲(chǔ)備土地，再通過土地招牌掛等公開方式，將土地收益最大化，儲(chǔ)備制度的扮演著“舉足輕重”的作用，土地儲(chǔ)備已然成為各地方政府以地生財(cái)?shù)闹匾ぞ摺５胤秸蛟S“迫于無奈”，“賣地”成為地方政府增加預(yù)算外和非預(yù)算資金收入的重要途徑。而地方政府過度依賴土地財(cái)政，通過土地抵押融資等手段“負(fù)債”經(jīng)營的可持續(xù)性卻必須提高警惕，但土地儲(chǔ)備制度的建立不僅使原來流失到個(gè)人和組織手中的那部分收益重歸政府，而且政府所得的出讓金收益用于公園、道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受益廣大的老百姓。
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圖 2001―2010年溫州市城市地價(jià)增長率
資料來源：溫州市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測報(bào)告。
地價(jià)的上漲反映了市場供求狀況，有利于土地這種稀缺資源的優(yōu)化配置。另外較高的地價(jià)有利于籌集更多的城市建設(shè)資金，城市的發(fā)展與地價(jià)之間會(huì)形成一種良性互動(dòng)。但同時(shí)不斷上漲的地價(jià)催生房價(jià)上漲，一方面形成房地產(chǎn)泡沫，另一方面也提高城市居住和土地資源利用成本，不利于吸引像資金、技術(shù)這樣一類可移動(dòng)生產(chǎn)要素，最終將削弱城市可持續(xù)發(fā)展的潛力。由于溫州的地理位置、自然環(huán)境等原因，土地后備資源短缺，土地資源稀缺，同時(shí)溫州的民營資本雄厚，土地價(jià)格逐年上升是長期的一種趨勢。但土地的取得成本日益增高，各類用地的地價(jià)居高不下又將制約溫州的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3 小結(jié)
通過對(duì)溫州的土地儲(chǔ)備制度實(shí)際存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)研究，發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備工作的問題和難點(diǎn)是由于溫州的實(shí)際情況而導(dǎo)致的個(gè)體性的實(shí)際困難，儲(chǔ)備制度的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)更多的是源自土地儲(chǔ)備制度本身所自帶的共性風(fēng)險(xiǎn)。但在很大程度上目前的儲(chǔ)備制度所面臨的問題是由于在儲(chǔ)備制度誕生前國家性的政策法規(guī)的缺失及《土地儲(chǔ)備辦法》出臺(tái)后相配套的政策法規(guī)的出臺(tái)及與現(xiàn)行政策法規(guī)的修改適應(yīng)等后續(xù)工作的滯后。目前溫州的土地儲(chǔ)備制度發(fā)展已經(jīng)到了瓶頸階段，亟待突破。
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關(guān)鍵字：土地儲(chǔ)備；土地一級(jí)開發(fā)
一、土地儲(chǔ)備的概念及內(nèi)涵
我國政府在實(shí)施土地儲(chǔ)備制度的過程中經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化認(rèn)識(shí)的過程，從各省市政府印發(fā)的相關(guān)政策文件中也可窺見一斑。1996年，上海市政府為實(shí)現(xiàn)“盤活閑置土地、幫助國企改革”等目標(biāo)，成立了我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)――上海市土地發(fā)展中心；1997 年3月，上海市印發(fā)了《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲(chǔ)備、出讓試行辦法》，辦法中規(guī)定“收購，是指由市房地局依法征收土地、置換土地、收回國有土地使用權(quán)的行為；儲(chǔ)備，是指市政府對(duì)收購、收回的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲(chǔ)存的行為。”此文件中，土地收購主體與土地儲(chǔ)備主體不同，土地收購主體是市房地局，土地儲(chǔ)備主體是市政府。土地收購、儲(chǔ)備主要環(huán)節(jié)包括土地取得、整治和儲(chǔ)存。
2002 年4月，北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國土房管局《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲(chǔ)備制度意見的通知》（京政發(fā)[2002]4 號(hào)）中規(guī)定，土地收購儲(chǔ)備制度是“指由政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地，直接或進(jìn)行前期開發(fā)后儲(chǔ)備，并以公開招標(biāo)、拍賣等方式按需供應(yīng)土地，調(diào)控各類建設(shè)用地需求的制度。”土地儲(chǔ)備主體是市政府，儲(chǔ)備環(huán)節(jié)主要包括土地取得、整治儲(chǔ)存和出讓。
2007 年12月，國土部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合了《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)[2007] 277 號(hào)），該辦法認(rèn)為“土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。”該辦法是國內(nèi)目前最具權(quán)威性的部門規(guī)章，也是我國各級(jí)政府實(shí)施土地儲(chǔ)備的主要法律依據(jù)。
綜合國土資源部門以及各個(gè)地方政府關(guān)于土地儲(chǔ)備的定義，其內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是制度及目的。土地儲(chǔ)備制度是政府土地利用制度的基本制度，其間接目的盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，保障土地合理利用；最終目的是提高建設(shè)用地保障能力，加強(qiáng)土地市場調(diào)控，高效、有序、集約進(jìn)行土地利用和供應(yīng)。二是相關(guān)主體職能。土地儲(chǔ)備主體是政府授權(quán)成立的土地儲(chǔ)備中心，負(fù)責(zé)對(duì)各類用地進(jìn)行統(tǒng)一收購或收回；由土地儲(chǔ)備中心或土地儲(chǔ)備中心委托的市場化機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地整理和前期開發(fā)（主要指市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)）；土地儲(chǔ)備中心再通過國土資源局等部門，以招拍掛的方式將土地進(jìn)行出讓和供給。三是環(huán)節(jié)及內(nèi)容。土地儲(chǔ)備包括土地征購（或取得）、土地整理和前期開發(fā)、土地存儲(chǔ)和出讓三大環(huán)節(jié)。土地征購（或取得）指通過征收、收購、收回、置換等方式取得，如集體土地征收，國有土地收購（回），國有土地上房屋征收等內(nèi)容；土地整理和前期開發(fā)包括拆遷、安置、市政基礎(chǔ)及配套設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，其主要目的是將“生地”或“毛地”變?yōu)椤笆斓亍保_(dá)到土地招拍掛出讓條件；土地存儲(chǔ)和出讓，是指土地根據(jù)用地計(jì)劃有序地實(shí)現(xiàn)出讓和市場供應(yīng)的過程。
二、土地一級(jí)開發(fā)的概念及內(nèi)涵
2000年12月，北京市人大常委會(huì)通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》中首次提到“土地一級(jí)開發(fā)”一詞，但并未對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做出明確界定。2002年12月，北京市國土資源和房屋管理局印發(fā)了《北京市土地一級(jí)開發(fā)管理暫行辦法》（京國土房管出[2002]1100號(hào)），第一次從立法角度對(duì)土地一級(jí)開發(fā)做了較為詳盡權(quán)威的界定。2005年印發(fā)了《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540號(hào)），該文與前文相比，土地一級(jí)開發(fā)概念有所變化，前文提出的“一級(jí)開發(fā)”概念變?yōu)楹笪奶岢龅摹巴恋貎?chǔ)備和一級(jí)開發(fā)”。后文中規(guī)定：“本辦法所稱土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲(chǔ)備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。”土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)主體是政府，主要環(huán)節(jié)包括土地征購、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2006年5月，北京市國土資源局印發(fā)了《北京市土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》（京國土市〔2006〕290號(hào)），其中第七條規(guī)定“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的招標(biāo)人，負(fù)責(zé)組織編制土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案、組織實(shí)施項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、與中標(biāo)人簽訂土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議，以及對(duì)中標(biāo)人在土地一級(jí)開發(fā)過程中實(shí)施監(jiān)督管理。”，且第十條中規(guī)定“擬實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的工作內(nèi)容，包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”該辦法表明，土地一級(jí)開發(fā)主體為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式確定的中標(biāo)人，開發(fā)內(nèi)容主要是指土地平整及前期開發(fā)。
綜合有關(guān)政府部門及研究學(xué)者關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)的定義，其內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。從一級(jí)開發(fā)目的來看，是使“毛地”或“生地”變?yōu)椤笆斓亍保_(dá)到土地出讓的條件和標(biāo)準(zhǔn)，是為土地出讓所做的前期準(zhǔn)備，即為土地儲(chǔ)備中的土地整理及前期開發(fā)環(huán)節(jié)；從一級(jí)開發(fā)的內(nèi)容來看，主要包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施和市政配套設(shè)施建設(shè)；從土地開發(fā)市場分類來看，土地一級(jí)市場是土地一級(jí)開發(fā)存在的前提和條件，它是以土地使用權(quán)出讓為主的市場，并且土地一級(jí)開發(fā)主體僅僅是獲得了一級(jí)土地的開發(fā)權(quán)，而非使用權(quán)或其他權(quán)項(xiàng)；從土地出讓方式的變遷來看，土地一級(jí)開發(fā)是在土地儲(chǔ)備制度建立后逐步提出的，土地儲(chǔ)備制度的核心是由改變由傳統(tǒng)的“生地出讓”、“毛地出讓”向“熟地出讓”，改變由傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)商一級(jí)、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)的模式政府主導(dǎo)一級(jí)開發(fā)模式，改變傳統(tǒng)的協(xié)議出讓為招拍掛出讓。從土地儲(chǔ)備制度對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的影響來看，我國土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生及存在，意味著土地一級(jí)市場從開發(fā)主體、開發(fā)模式上發(fā)生了根本性變化，也體現(xiàn)出了土地一級(jí)開發(fā)主體的專業(yè)性和市場地位；土地儲(chǔ)備內(nèi)容包含土地一級(jí)開發(fā)內(nèi)容。
三、土地儲(chǔ)備與土地一級(jí)開發(fā)的聯(lián)系及區(qū)別
結(jié)合上述理論分析，土地儲(chǔ)備與土地一級(jí)開發(fā)在實(shí)施主體、實(shí)施目的、土地權(quán)屬等方面具有一定的互相聯(lián)系，但實(shí)施內(nèi)容內(nèi)容方面具有包含與被包含的相互關(guān)系，詳見表1。
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1土地儲(chǔ)備機(jī)制概要
我國為了調(diào)整傳統(tǒng)的土地管理模式，提出了土地儲(chǔ)備這一重要舉措。土地儲(chǔ)備制度正是為了宏觀調(diào)控土地市場，而專門設(shè)立機(jī)構(gòu)，按照法律并結(jié)合市場運(yùn)作體制，借助征用、收購、收回、置換等形式集中儲(chǔ)備原來分散的土地，在重新開發(fā)和整合后，按照市場供需情況和城市統(tǒng)一規(guī)劃把土地使用權(quán)以招拍掛的形式轉(zhuǎn)讓給用地單位的制度。本世紀(jì)初，許多地方在國務(wù)院頒布了加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知后，按照建立土地收購儲(chǔ)備制度的要求，深化了土地使用管理制度，并取得了卓有成效的進(jìn)展。
2我國城市土地儲(chǔ)備制度建立與發(fā)展
我國憲法規(guī)定國家擁有城市土地，制度本身沒有認(rèn)定土地的商品屬性，這就導(dǎo)致了我國對(duì)土地所有權(quán)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資得不到足夠的補(bǔ)償落實(shí)。第二個(gè)是嚴(yán)重浪費(fèi)了城市用地，有土地資源配置不當(dāng)?shù)那闆r。有些土地使用者片面地考慮土地使用的無償性和無限性，無視土地利用率，恣意擴(kuò)張圈地，導(dǎo)致了土地緊缺的情況，但同時(shí)許多城市用地荒蕪閑置。雖然我國適當(dāng)改革了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后的土地制度，但仍有不少新問題。第一，法律規(guī)定國家擁有城市土地的所有權(quán)，所有權(quán)是國家的，土地相關(guān)的占有權(quán)、收益權(quán)也應(yīng)該是國家的，況且國家是以贖買等多種措施把土地從資本家、大買辦等手里歸置到國家的，然而，事實(shí)上土地國有沒有在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)。第二，長期以來，許多單位和個(gè)人無償?shù)厥褂猛恋亍，F(xiàn)在，雖然政府建立了土地收購制度，但參考了其他國家進(jìn)行適度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞健Q句話說，無償使用土地的單位和個(gè)人仍得到了額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償利益。第三，土地儲(chǔ)備制度建立的初期土地價(jià)格會(huì)有增長，土地需求持續(xù)攀升，但從長遠(yuǎn)看，城市政府就要進(jìn)行有效的土地價(jià)格調(diào)控，來確保大多數(shù)人的利益。
現(xiàn)實(shí)生活中，政府收購的土地不能等同于供給的土地。政府投入資金收購?fù)恋睾螅M(jìn)行改造，要拆遷平整，要進(jìn)一步完善配套設(shè)施等。土地經(jīng)過政府收購整合后，實(shí)際是增加了資金和物化勞動(dòng)的投入升值了。因此，政府把土地出售給用地單位和個(gè)人的價(jià)格要高于收購的價(jià)格，這是理所當(dāng)然的。至于其價(jià)格是否合理，要看價(jià)格與其價(jià)值是否匹配，需求與供給的矛盾，還有政府有沒有壟斷性質(zhì)的牟取暴利行為。此外，政府供給的土地和用地單位對(duì)土地的需求有一定差距。企業(yè)用地要經(jīng)過一定的特殊處理，這是政府不會(huì)參與的；房地產(chǎn)開發(fā)所需要的土地也不同于政府提供的土地。為滿足這一要求，就產(chǎn)生了房地產(chǎn)開發(fā)公司。通過房地產(chǎn)開發(fā)公司資金的投入和物化勞動(dòng)投入，土地又進(jìn)一步升值，我們雖然無法知曉房地產(chǎn)公司真實(shí)的獲利情況，但從其中，我們感受到了高昂的房價(jià)。
3土地儲(chǔ)備效益最大化的思考
過去一定時(shí)期，我國土地儲(chǔ)備要同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)價(jià)值最大化，通過土地市場手段和政府壟斷經(jīng)營，不僅保證收回土地儲(chǔ)備成本，而且要實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的最大化，即價(jià)高者得；二是借助土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的總體要求。地方政府在兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，最終演變成了土地價(jià)格的不斷攀升，“地王”頻出，地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，應(yīng)該說城市土地的過度資產(chǎn)化是近期我國土地利用過程中值得思考的問題。
土地作為不可再生的稀缺資源，同時(shí)人類對(duì)土地有無限制的需求。有限的土地資源和人類無限的土地需求，這種矛盾造就了經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的土地利用矛盾問題。土地是城市的最大資源屬性，而非資產(chǎn)屬性，所以要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，要使土地儲(chǔ)備中土地利用價(jià)值最大化，利用土地儲(chǔ)備調(diào)控好城市用地與發(fā)展的關(guān)系，最大程度發(fā)揮城市土地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。
3.1控制城市土地儲(chǔ)備收購和供應(yīng)工作。
事實(shí)證明，政府經(jīng)營土地的最佳選擇是土地儲(chǔ)備。政府可以利用土地儲(chǔ)備達(dá)到調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的雙重目的。在收購和供給的過程中，要掌握好供需情況，把握好“多與少”、“蓄與放”的問題。土地儲(chǔ)備庫存數(shù)量不能偏少，不能過多。少了滿足不了市場的需要；多了容易造成土地和資金的雙重積壓，增加土地儲(chǔ)備成本，產(chǎn)生巨大的籌資風(fēng)險(xiǎn)，超額的土地儲(chǔ)備沒有巨額的資金支撐是無法平穩(wěn)過渡的。按照相應(yīng)城市發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢，收儲(chǔ)中要有目的、有選擇、有順序地進(jìn)行，根據(jù)城市發(fā)展需要，考慮民生需求，制訂城市用地綜合指標(biāo)，適時(shí)、適量、適價(jià)供應(yīng)土地。不能看到市場膨脹就大量征用和投放，過量供應(yīng)就會(huì)造成過分刺激投資，地產(chǎn)開發(fā)盲目膨脹，城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，無法集約利用土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施。制定土地供應(yīng)計(jì)劃要從引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)上下手，結(jié)合供應(yīng)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)來進(jìn)行，通過土地的供給和控制，平衡社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3.2引入公開公平的競爭機(jī)制，發(fā)揮土地的有效價(jià)值，最大化土地資源效用。
在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中土地必然會(huì)產(chǎn)生地租，地價(jià)就是地租的資本化。在市場的競爭中，扣除全部成本后的預(yù)期凈收益決定市場租金，土地的資源租值就是預(yù)期凈收益。借助土地儲(chǔ)備機(jī)制，規(guī)范國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣制度，在制訂城市用地綜合指標(biāo)的前提下，充分發(fā)揮國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣競爭機(jī)制作用，使資本與土地直接見面，使土地的資源價(jià)值充分發(fā)揮，有利于促進(jìn)土地價(jià)值的最大化，有效防止土地獲取環(huán)節(jié)的競爭機(jī)制失衡。
3.3土地儲(chǔ)備與城市發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系要協(xié)調(diào)好。土地儲(chǔ)備工作是市場經(jīng)濟(jì)行為，必須顯化城市土地資產(chǎn)。土地儲(chǔ)備工作要正確運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，把握好土地儲(chǔ)備與城市發(fā)展用地規(guī)劃的關(guān)系，要注意以下幾點(diǎn)：
3.3.1土地儲(chǔ)備要與城市發(fā)展規(guī)劃相銜接，注重級(jí)差土地收益的同時(shí)，兼顧城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展需要，滿足城市多種功能性需求，注重城市環(huán)境和民生。
3.3.2對(duì)于公益性土地儲(chǔ)備，可以國家或地方政府投資開展土地儲(chǔ)備；對(duì)于商業(yè)性土地儲(chǔ)備，適度考慮贏利目的，把握好執(zhí)行規(guī)劃要求的前提，開展土地儲(chǔ)備。用商業(yè)性土地儲(chǔ)備收益反哺公益性土地儲(chǔ)備，使土地儲(chǔ)備和城市社會(huì)發(fā)展步入良性循環(huán)軌道。
3.3.3土地同時(shí)具備資源與資產(chǎn)特性，投放市場的過程要把握好國有土地的集約、高效利用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和城市發(fā)展需要，實(shí)行供應(yīng)總量宏觀控制。應(yīng)用地租地價(jià)原理、區(qū)位原理、供需平衡等土地經(jīng)濟(jì)模式，把握好土地儲(chǔ)備的收購與供應(yīng)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)土地社會(huì)資源共享性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值最大化。
4土地儲(chǔ)備機(jī)制的創(chuàng)新
城市土地儲(chǔ)備制度的創(chuàng)新，要注重政府對(duì)土地市場調(diào)控的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的保值增值，要結(jié)合行政指導(dǎo)和市場運(yùn)行來創(chuàng)新土地儲(chǔ)備機(jī)制。
土地儲(chǔ)備的目標(biāo)要進(jìn)一步優(yōu)化。土地儲(chǔ)備不是簡單地以地生財(cái)，以地聚財(cái)，解決地方財(cái)政收入問題，而是要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，解決公益性、民生性需求，用城市土地的級(jí)差收益，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，完善城市功能，推進(jìn)保障性住房建設(shè)。與此同時(shí)，要想方設(shè)法完善財(cái)稅制度，解決地方政府土地財(cái)政依賴問題。
土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過了簡單的以土地經(jīng)營為主的模式后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，土地儲(chǔ)備制度迎來了新的改革契機(jī)。首先，土地儲(chǔ)備目標(biāo)的多樣化和綜合化，決定了土地儲(chǔ)備被賦予更重要的職能，除完成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)外，更重要的是要肩負(fù)更大的社會(huì)目標(biāo)責(zé)任，完成土地的宏觀調(diào)控，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，解決居民保障性住房用地，促進(jìn)民生發(fā)展。其次，通過土地儲(chǔ)備機(jī)制的政府經(jīng)營型向政府公益和經(jīng)營并重型的過渡，土地儲(chǔ)備作用將從政府職能更多地走向社會(huì)職能，得到社會(huì)的關(guān)注和認(rèn)可，得到城市居民的大力支持，減少強(qiáng)征強(qiáng)拆，從而大大加快土地儲(chǔ)備制度的改革和發(fā)展，為以政府主導(dǎo)的城市土地的統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生發(fā)展注入新的活力。
關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；土地管理；土地融資；風(fēng)險(xiǎn)防范；防范措施 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
中圖分類號(hào)：D922 文章編號(hào)：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.13.091
土地儲(chǔ)備制度不僅是國家在土地利用方面重要的制度創(chuàng)新，更是近年來社會(huì)上重要的熱點(diǎn)問題之一。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善發(fā)展的大背景下，各大土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)綜合使用計(jì)劃與市場兩種手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的有效管理，在這一過程中，城市土地的效益也不斷上升。客觀來看，在市場經(jīng)濟(jì)大杠桿的推動(dòng)下，土地儲(chǔ)備制度不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是任何事物都不可避免地存在著兩面性，城市土地儲(chǔ)備中還存在著很多的問題迫切需要得到解決。
1 土地儲(chǔ)備制度概述
城市土地儲(chǔ)備制度簡單來說，就是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，綜合利用征用、置換、專制、收回等方式將原本分散的土地集中起來。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)再根據(jù)相應(yīng)的城市規(guī)劃或其他方案要求，有計(jì)劃有組織地在市場中投入土地。當(dāng)然，在這一過程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將會(huì)負(fù)責(zé)居民安置、房屋拆遷、土地平整等一系列問題。但是近年來，在土地儲(chǔ)備制度的貫徹落實(shí)過程中，因?yàn)槭艿劫Y金因素的限制，實(shí)際的土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)也受到了較大的阻礙。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度在提升土地價(jià)值，提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地合理配置的重要作用，就需要認(rèn)真審視資金短缺問題，拓寬融資渠道，防范融資風(fēng)險(xiǎn)。
2 城市土地儲(chǔ)備融資中存在的問題
2.1 融資能力較差
一般來說，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)手中所持有的很大一部分比例土地都將用于城市基礎(chǔ)建設(shè)，作為國家重要的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效益將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過其經(jīng)濟(jì)效益，獲得收益較少。因此，土地儲(chǔ)備融資一般在政府融資平臺(tái)上進(jìn)行。雖然很多銀行與政府簽訂了相關(guān)的協(xié)定，銀行貸款作為土地儲(chǔ)備融資的主要渠道。但是一般來說，很多的項(xiàng)目其建設(shè)周期較長、投放資金較多，加上為了保護(hù)土地融資機(jī)構(gòu)的資金來源和政府融資的信譽(yù)度而按時(shí)還款，土地儲(chǔ)備資金的周轉(zhuǎn)與利用水平往往不盡如人意，這極大地限制了其融資能力，而現(xiàn)在融資能力較差也成為現(xiàn)階段土地儲(chǔ)備融資中的突出問題。
2.2 融資主體單一
融資主體單一造成的直接后果便是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來源較少，融資壓力巨大。城市土地儲(chǔ)備一方面要承擔(dān)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市改造與擴(kuò)建項(xiàng)目資金籌集工作；另一方面也受著相關(guān)制度的約束，在現(xiàn)行的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中明確指出土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒有貸款擔(dān)保的權(quán)限，財(cái)政資金也不得用于土地儲(chǔ)備融資擔(dān)保。在城市建設(shè)速度不斷加快的今天，僅僅依靠政府融資平臺(tái)來獲取資金，融資主體極為單一，這大大加重了土地儲(chǔ)備融資的壓力。
2.3 融資渠道單一
銀行貸款與財(cái)政撥款是現(xiàn)階段城市土地儲(chǔ)備中最為主要的資金來源，其中財(cái)政撥款只占土地儲(chǔ)備融資結(jié)構(gòu)中的極小部分，主要用于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的啟動(dòng)。但是因?yàn)樨?cái)政撥款受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，政府收支情況等因素影響，財(cái)政撥款很難滿足土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行資金所需。另外，銀行貸款作為土地收購儲(chǔ)備資金的重要支撐，是當(dāng)前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要的融資渠道。在實(shí)際操作時(shí)，因?yàn)橥恋貫檎校虡I(yè)銀行借出的大量資金一般不會(huì)出現(xiàn)壞賬或呆賬的情況。很多銀行看準(zhǔn)這一“商機(jī)”，紛紛違反規(guī)定向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)低息發(fā)放貸款，雖然這在一定程度上緩解了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金短缺的問題，但從長遠(yuǎn)來看，銀行方面向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大量投放貸款會(huì)使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無節(jié)制地進(jìn)行貸款。加上在單一融資渠道的大前提下，因?yàn)槿鄙儆行У馁Y產(chǎn)組合，融資的風(fēng)險(xiǎn)也被大大加大。銀行方面，因?yàn)槭艿絿医?jīng)濟(jì)政策的影響巨大，一旦國家對(duì)經(jīng)濟(jì)政策做出大的調(diào)整，那么貸款銀行便置身于極大的風(fēng)險(xiǎn)之中。因此，融資渠道單一帶來的負(fù)面影響不僅限于城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)方面，它對(duì)整個(gè)銀行金融安全也會(huì)帶來一定的影響，而風(fēng)險(xiǎn)的雙重性也阻礙了城市土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的進(jìn)一步
發(fā)展。
3 融資風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)
3.1 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資規(guī)模較大
很多地方政府為了推動(dòng)城市的建設(shè)，獲得更多的土地財(cái)政資金，不得不向銀行抵押大量的土地并以較高的利息向銀行借款。但是地方政府的財(cái)政能力受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、當(dāng)年財(cái)政收支情況等多方面因素所影響，如果盲目貸款，而不考慮地方政府的實(shí)際財(cái)政能力、償還能力，那么財(cái)政就極有可能出現(xiàn)赤字，資金風(fēng)險(xiǎn)大大增加。
3.2 抵押手續(xù)不規(guī)范或不符合相關(guān)法律要求
因?yàn)橥恋厝谫Y的借貸關(guān)系建立在土地為政府所有的基礎(chǔ)上并以地方財(cái)政為擔(dān)保，出現(xiàn)呆賬、壞賬的幾率極低。這就使得很多商業(yè)銀行置《擔(dān)保法》于不顧，抵押手續(xù)極不規(guī)范，或者直接以與政府和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)商簽訂的協(xié)議作為貸款依據(jù)。客觀來看，這種不符合我國《擔(dān)保法》的擔(dān)保文書并不具有法律效力，一旦遭遇融資風(fēng)險(xiǎn)，帶來的影響也將極為惡劣。
3.3 投資與收益并不成比例，財(cái)政虧損嚴(yán)重
《土地儲(chǔ)備管理辦法》中對(duì)儲(chǔ)備貸款的使用雖然進(jìn)行了明確的限定，只能用于土地的征收、收購和收回或土地開發(fā)前期費(fèi)用的支出，但是仍然有一些地方政府將這一部分資金挪用于城市公益設(shè)施配套建設(shè)，投入與支出完全不成正比，政府和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也因此陷入投資大收入小的困境，債務(wù)包袱十分沉重。
4 防范城市土地融資風(fēng)險(xiǎn)的具體措施
如今，我國土地儲(chǔ)備事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入利潤瓶頸階段，為了推動(dòng)我國土地儲(chǔ)備事業(yè)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，就需要積極解決現(xiàn)階段我國城市土地融資中出現(xiàn)的融資渠道較少、主體較為單一、融資能力較弱等一系列問題，下面將從三個(gè)方面對(duì)防范我國城市土地風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探究：
4.1 拓寬融資渠道
銀行貸款是我國城市土地融資中的主要渠道，但是銀行貸款不可避免地存在著貸款利率較高且還款期限較短等弊端，這就使得土地儲(chǔ)備資金的利用與周轉(zhuǎn)受到較大的影響。加上融資渠道的單一性也使得融資風(fēng)險(xiǎn)很難得到分解，因此需要進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備融資體系，拓寬融資渠道。
首先，可以實(shí)行土地債券，以債券的形式籌集大量的閑散資金。因?yàn)橥恋貍瘜儆诘胤焦珎姆懂牐軌驅(qū)崿F(xiàn)資源有效整合的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此可以以發(fā)放公債的形式來緩解地方政府所面臨的財(cái)政壓力，同時(shí)這也是對(duì)只有中央政府才能發(fā)放國債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力補(bǔ)充。在發(fā)行土地債券時(shí)，地方政府要以國債為標(biāo)準(zhǔn)，參照國債的利率、年限或貸款協(xié)議，提高土地債券運(yùn)行的穩(wěn)定性，吸收社會(huì)閑置資金。
其次，爭取國家開發(fā)銀行的貸款。國家開發(fā)銀行的貸款具有借出時(shí)間長、借款利率低等突出優(yōu)勢。土地儲(chǔ)備本身就屬于社會(huì)公益性的行為，具備向國家開發(fā)銀行貸款的資格。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要?jiǎng)?chuàng)造條件，完善相關(guān)手續(xù)，獲取國家開發(fā)銀行的貸款。
再次，實(shí)施保險(xiǎn)基金投資。近年來，我國的保險(xiǎn)行業(yè)已經(jīng)形成了較為完善的體系，具有保障投資效益的能力。土地儲(chǔ)備投資金額巨大，由政府擔(dān)保，可靠性較強(qiáng)且具有一定的投資收益，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以購買一定的保險(xiǎn)基金投資，并從中獲取一定的收益。
最后，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自身財(cái)力積累。城市儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要收入來源在于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所產(chǎn)生的一定增值收益，而為了加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)力積累，就需要土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不斷優(yōu)化土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，提高經(jīng)濟(jì)收益，壯大機(jī)構(gòu)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力。除此以外，也可以向外國學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行股票，與土地使用者共同開發(fā)土地拓寬融資渠道。
4.2 有效抵押減少貸款風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前土地融資風(fēng)險(xiǎn)問題的產(chǎn)生很大一部分原因在于銀行無節(jié)制地提供貸款，在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目發(fā)展的重要時(shí)期，需要對(duì)這一問題進(jìn)行解決。作為借款的主體，銀行方面需要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范借款程序，認(rèn)真審核每一筆貸款下的抵押儲(chǔ)備土地。抵押儲(chǔ)備地的評(píng)估應(yīng)該做到公平公正，堅(jiān)持略低于同地段地價(jià)的原則，評(píng)估結(jié)果及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公開，接受輿論的監(jiān)督。
4.3 合理使用貸款
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要對(duì)貸款進(jìn)行專款專用，將資金用于土地收購、儲(chǔ)備、整理與出讓的前期開發(fā)。貸款與日常經(jīng)費(fèi)分開管理，任何人、任何項(xiàng)目都沒有理由挪用儲(chǔ)備項(xiàng)目資金。嚴(yán)格規(guī)范儲(chǔ)備資金流入與流出管理程序，定期審查，并對(duì)貸款的收支情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查。
5 結(jié)語
隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，土地儲(chǔ)備問題也受到了越來越多人的關(guān)注。而我國的土地儲(chǔ)備制度在推動(dòng)我國的城市規(guī)劃與發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，提高土地效益與利用率方面起著極為重要的作用。在新的時(shí)期，需要積極探究我國土地儲(chǔ)備中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施，拓寬融資渠道，防范融資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)我國國土資源的有效管理。
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【關(guān)鍵詞】土地收購儲(chǔ)備；土地融資；土地調(diào)控
1 土地收購儲(chǔ)備工作現(xiàn)狀
土地儲(chǔ)備制度源于國外，最早起源于荷蘭的阿姆斯特丹，最初是為解決城市人口問題，后來歐洲國家相繼開展了該項(xiàng)工作。我國于上世界九十年代末開始實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，以上海土地發(fā)展中心的成立為發(fā)軔，許多城市紛紛開始實(shí)施土地儲(chǔ)備制度。
近年來，隨著宜昌市城市化建設(shè)的推進(jìn)，土地收購儲(chǔ)備工作也得到了長足發(fā)展。通過積極主動(dòng)服務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范管理，強(qiáng)化政府調(diào)控，壟斷土地一級(jí)市場，充分發(fā)揮了市場再配置土地上的基礎(chǔ)性作用，合理有效顯化了土地資產(chǎn)價(jià)值，支持了企業(yè)改制及職工安置，支撐了招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)了城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了城市面貌，發(fā)揮了政府融資平臺(tái)的巨大作用，為城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有效的保障。
但當(dāng)前的土地儲(chǔ)備工作也存在一些問題和不足，表現(xiàn)在：一是工作“守”多“攻”少，“大儲(chǔ)備”及“主動(dòng)儲(chǔ)備”意識(shí)不強(qiáng)。二是收購儲(chǔ)備資金來源渠道需完善。三是未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)收盡收”，儲(chǔ)備土地“熟化”程度不夠。四是現(xiàn)有土地儲(chǔ)備內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、級(jí)別和人員編制難以適應(yīng)日益繁重的土地收購儲(chǔ)備任務(wù)的需要。
2 解決問題應(yīng)當(dāng)采取的針對(duì)性措施
2.1 更新理念，顯化資產(chǎn)價(jià)值
經(jīng)營土地是經(jīng)營城市的核心。城市土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本要素，是城市各種資源配置的載體，是城市最大、最具活力、最有增值潛力、最容易被政府控制的重要資產(chǎn)。無論城市規(guī)模的變動(dòng)還是經(jīng)濟(jì)總量的增長，最終都要通過城市土地利用的規(guī)模、密度和結(jié)構(gòu)來顯示。城市競爭力的衡量也是最直接反映在城市土地總體價(jià)值的高低之上。當(dāng)前，在宜昌市建設(shè)省域副中心城市、長江中上游區(qū)域性中心城市、世界水電旅游名城的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。創(chuàng)新土地儲(chǔ)備機(jī)制，實(shí)施“經(jīng)營城市、經(jīng)營土地”戰(zhàn)略，推進(jìn)土地資產(chǎn)資本化，更好地為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，是當(dāng)前國土資源管理工作面臨的重大課題。
城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營包括土地資本的投入、土地的儲(chǔ)備、土地的供應(yīng)、資金的融入、土地的收益分配。土地儲(chǔ)備是龍頭，依法取得土地實(shí)施收購儲(chǔ)備，并進(jìn)行房屋拆遷、土地平整、配套設(shè)施建設(shè)等土地，根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，有計(jì)劃地將土地投放市場；土地融資是支撐，城市土地經(jīng)營離不開金融的支持，由于土地儲(chǔ)備和開發(fā)需要大量的流動(dòng)資金，政府投入專項(xiàng)資金用于土地經(jīng)營數(shù)量有限，因此，須借助土地抵押尋求銀行貸款等金融支撐；充實(shí)財(cái)政是目標(biāo)，土地是宜昌市城市建設(shè)的“聚寶盆”，做活土地經(jīng)營的根本目的是抓好財(cái)源建設(shè)，從經(jīng)營土地中找城市發(fā)展的原動(dòng)力，提高土地資源的配置效率和增值收益，擴(kuò)大土地收益在財(cái)政收入中的比重，募集更多的建設(shè)資金，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)，調(diào)節(jié)社會(huì)分配，從而推進(jìn)宜昌市的省域副中心城市建設(shè)。
2.2 制定相應(yīng)規(guī)章制度，增強(qiáng)指導(dǎo)作用，規(guī)范土地收儲(chǔ)行為
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)扮演著雙重角色，既是國土資源法律法規(guī)的執(zhí)行者，又是資產(chǎn)經(jīng)營單位。土地儲(chǔ)備運(yùn)行實(shí)踐涉及土地征收、征地拆遷、開發(fā)整理、城市規(guī)劃、資金管理、銀行貸款、投資立項(xiàng)等多方面工作。宜昌市目前執(zhí)行的是2000年的《宜昌市土地儲(chǔ)備管理暫行辦法》，迫切需要對(duì)其進(jìn)行修改和完善，出臺(tái)新的《宜昌市城區(qū)土地儲(chǔ)備管理辦法》，以進(jìn)一步明確土地儲(chǔ)備制度的功能定位，統(tǒng)一運(yùn)作模式，界定土地儲(chǔ)備范圍，保護(hù)土地權(quán)利人權(quán)益，加大財(cái)政資金支持，規(guī)范融資行為等。
修訂出臺(tái)《宜昌市城區(qū)土地儲(chǔ)備管理辦法》，作為宜昌市城區(qū)土地儲(chǔ)備的綱領(lǐng)性文件：一是有利于進(jìn)一步增強(qiáng)政府調(diào)控土地市場的能力，能夠根據(jù)宜昌市城市發(fā)展和市場需求，有計(jì)劃地適時(shí)適量供應(yīng)土地，有效調(diào)控土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序。二是有利于進(jìn)一步促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是有利于進(jìn)一步支持企業(yè)改革，盤活和顯化改制企業(yè)的土地資產(chǎn)，解決下崗職工安置問題。四是有利于進(jìn)一步保證規(guī)劃的實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃得到落實(shí)。五是有利于進(jìn)一步增加政府土地收益。
2.3 構(gòu)建良好的工作“機(jī)制”，體現(xiàn)公正高效，推行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體
土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)綜合性工作，工作量大、任務(wù)重、責(zé)任大，涉及部門多。要推動(dòng)這項(xiàng)工作順利進(jìn)行，取得實(shí)效，應(yīng)構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。
2.3.1 構(gòu)建“土地儲(chǔ)備四層工作機(jī)制”。決策層：成立土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會(huì)，是市人民政府實(shí)施土地儲(chǔ)備工作的領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，建議由市長任委員會(huì)主任，分管副市長任副主任，土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會(huì)設(shè)辦公室，設(shè)在市國土資源局。執(zhí)行層：市城區(qū)國有土地儲(chǔ)備實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供應(yīng)，市土地儲(chǔ)備中心隸屬于國土資源管理部門，負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備的具體工作。監(jiān)督層：紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備工作的監(jiān)督檢查。聯(lián)動(dòng)層：國土資源、發(fā)展改革、財(cái)政、規(guī)劃、住建、人力資源和社會(huì)保障、房管等相關(guān)部門及各區(qū)人民政府（管委會(huì)）應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作順利開展。
2.3.2 實(shí)行“土地儲(chǔ)備三類會(huì)議制度”。土地資產(chǎn)經(jīng)營委員會(huì)年會(huì)每年召開1―2次，由市長主持召開，研究制訂土地儲(chǔ)備的相關(guān)政策和制度，審議和批準(zhǔn)土地規(guī)劃儲(chǔ)備范圍、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃和土地儲(chǔ)備實(shí)施方案等，負(fù)責(zé)對(duì)重大土地儲(chǔ)備事項(xiàng)進(jìn)行決策部署；市政府每月召開土地儲(chǔ)備例會(huì)，由分管副市長主持，專題研究具體的土地收購儲(chǔ)備和出讓事項(xiàng)，土地儲(chǔ)備例會(huì)成員由紀(jì)檢監(jiān)察、國土、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、房管等部門的負(fù)責(zé)人組成；市國土資源局和市土地儲(chǔ)備中心分層次適時(shí)召開土地收購儲(chǔ)備集體會(huì)審會(huì)，集體研究土地收購儲(chǔ)備的具體業(yè)務(wù)事項(xiàng)。
2.4 把住土地收儲(chǔ)“關(guān)口”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，高度壟斷土地一級(jí)市場
構(gòu)建“政府主導(dǎo)型”的土地收購儲(chǔ)備機(jī)制。強(qiáng)化政府對(duì)土地一級(jí)市場的壟斷，牢牢抓住收購儲(chǔ)備和供應(yīng)兩個(gè)核心環(huán)節(jié)，切實(shí)做到從收購、收回土地、儲(chǔ)備土地到出讓土地，做到一個(gè)渠道“進(jìn)水”,一個(gè)池子“蓄水”，一個(gè)龍頭“出水”向市場供地。
推行“應(yīng)收盡收”。政府掌握土地的“統(tǒng)一收購儲(chǔ)備權(quán)”，對(duì)于城區(qū)內(nèi)所有需盤活的存量建設(shè)用地，原則上都由政府收儲(chǔ)，在這一點(diǎn)上應(yīng)賦予市土地儲(chǔ)備中心代表政府依法收儲(chǔ)的強(qiáng)制性；對(duì)于增量經(jīng)營性用地也須納入到收儲(chǔ)范圍，先行統(tǒng)征，形成集聚效應(yīng)，通過招拍掛等形式有序投放市場，最大限度地提高政府從土地上的直接收益。同時(shí)，應(yīng)積極規(guī)范二級(jí)土地市場的土地交易行為，當(dāng)前，宜昌市原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已經(jīng)土地收儲(chǔ)機(jī)制規(guī)范到位，但出讓土地使用權(quán)市場的隱易時(shí)有發(fā)生，由于交易的隱蔽性較強(qiáng)，監(jiān)管難以到位。
2.5 實(shí)現(xiàn)工作方式的轉(zhuǎn)變，化被動(dòng)為主動(dòng)，增強(qiáng)儲(chǔ)備土地調(diào)控效果
堅(jiān)持土地經(jīng)營與城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，化被動(dòng)為主動(dòng)，充分挖掘土地資產(chǎn)的增值潛力，切實(shí)增強(qiáng)土地收益在財(cái)政收入中的比重。
2.5.1 土地儲(chǔ)備實(shí)行規(guī)劃、計(jì)劃管理。主要結(jié)合道路交通網(wǎng)規(guī)劃、重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展，做好中長期土地儲(chǔ)備規(guī)劃。如：結(jié)合城區(qū)南展和跨江發(fā)展，應(yīng)著手編制市城區(qū)江南片區(qū)的土地儲(chǔ)備規(guī)劃。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市近期建設(shè)規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和市場供需狀況編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃包括儲(chǔ)備土地規(guī)模、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)規(guī)模、儲(chǔ)備土地供應(yīng)規(guī)模、儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃、計(jì)劃年度末儲(chǔ)備土地規(guī)模等。
2.5.2 做好城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備規(guī)劃、計(jì)劃的銜接。根據(jù)實(shí)施城市規(guī)劃的需要，市土地儲(chǔ)備中心可會(huì)同規(guī)劃、國土、發(fā)改、住建等相關(guān)部門擬定規(guī)劃儲(chǔ)備土地范圍。經(jīng)市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會(huì)批準(zhǔn)后，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)組織劃定儲(chǔ)備土地紅線，明確土地用途等基本規(guī)劃建設(shè)條件；國土部門負(fù)責(zé)核發(fā)規(guī)劃儲(chǔ)備土地的批準(zhǔn)文件。納入規(guī)劃儲(chǔ)備范圍內(nèi)的土地，暫停規(guī)劃選址定點(diǎn)、暫停發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證、嚴(yán)控戶籍遷入和土地用途變更等。
2.5.3 加強(qiáng)“土地熟化”整理。對(duì)儲(chǔ)備土地特別是規(guī)劃儲(chǔ)備土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，分期開發(fā)，對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行開發(fā)整理，包裝扮靚土地，將“生”地做“熟”地，“荒”地變“寶”地，市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)城市規(guī)劃、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃和開發(fā)實(shí)施方案組織對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開發(fā)，增加土地附加值，實(shí)行土地收益最大化。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，可委托市城司組織實(shí)施，也可通過公開招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位。對(duì)前期開發(fā)涉及國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置的，由市土地儲(chǔ)備中心委托市房產(chǎn)管理部門組織實(shí)施。
2.5.4 理順征地拆遷機(jī)制體制。發(fā)揮區(qū)級(jí)政府在征地拆遷中的主體作用和積極性，調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府參加房屋拆遷安置的主觀積極性，使區(qū)級(jí)政府真正成為房屋拆遷安置的主體。僅靠行政手段來協(xié)調(diào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足房屋拆遷的需要，需要通過調(diào)整土地出讓收益的分配機(jī)制等經(jīng)濟(jì)利益來加以調(diào)整。
2.5.5 結(jié)合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的貫徹實(shí)施，市政府應(yīng)盡快明確組織實(shí)施國有土地上房屋征收的主體單位及實(shí)施辦法。同時(shí)，明確儲(chǔ)備土地供應(yīng)涉及規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的居民住宅原則上應(yīng)實(shí)行原地或就近地段安置。
2.5.6 科學(xué)供地，充分挖掘土地升值潛力。把握供地的批量、時(shí)序和投放時(shí)機(jī)。著力盤活城市中心地區(qū)、繁華地段等重要區(qū)位的存量土地，使黃金地段“溢出黃金地價(jià)”；通過“土地熟化”過程，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，使生地“溢出成熟價(jià)”。
2.6 打造融資“平臺(tái)”，加大融資力度，助推城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
土地收購儲(chǔ)備，為城市建設(shè)提供有效的資金支持，是重要的融資平臺(tái)。市土地儲(chǔ)備中心集中了城區(qū)優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)，通過壟斷經(jīng)營，集中供應(yīng)，具有了較強(qiáng)的融資能力和償債能力，為銀行等金融部門所認(rèn)可。為進(jìn)一步打造該融資“平臺(tái)”，需做好以下幾點(diǎn)：
2.6.1 市人民政府建立市級(jí)國有土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。市財(cái)政按照國有土地使用權(quán)出讓純收益的10%提取土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存、獨(dú)立核算，專項(xiàng)用于國有土地的儲(chǔ)備。同時(shí)，為滿足“應(yīng)收盡收”的需要，市財(cái)政應(yīng)加大對(duì)土地收儲(chǔ)周轉(zhuǎn)金的投入支持力度。
2.6.2 繼續(xù)加大融資力度，增強(qiáng)融資的主動(dòng)性、統(tǒng)籌性，減少資金風(fēng)險(xiǎn)。履行土地儲(chǔ)備的貸款主體資格，結(jié)合職教園、舊城改造等項(xiàng)目建設(shè)，科學(xué)編制融資規(guī)劃與計(jì)劃，確定年度土地收購儲(chǔ)備資金收支預(yù)算和貸款融資規(guī)模，保持時(shí)間的連貫性和融資環(huán)節(jié)的順暢性，保持土地收儲(chǔ)政府融資平臺(tái)的良好信譽(yù)，有效應(yīng)對(duì)“還貸峰值年”的各項(xiàng)工作。
2.6.3 財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地儲(chǔ)備的需要以及概算安排，及時(shí)核撥用于土地儲(chǔ)備的各項(xiàng)資金。對(duì)土地儲(chǔ)備中心墊付的儲(chǔ)備成本，財(cái)政部門在收到土地價(jià)款后，及時(shí)撥付給市土地儲(chǔ)備中心。
2.6.4 認(rèn)真核定儲(chǔ)備土地成本。儲(chǔ)備土地成本由國土、財(cái)政、房產(chǎn)、審計(jì)部門審定。其中國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)由房產(chǎn)管理部門核定，基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和其它需要專門部門審查的費(fèi)用由審計(jì)部門審定，其它成本和總成本由國土資源管理部門和財(cái)政部門共同審定。
2.7 完善組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高土地收儲(chǔ)的執(zhí)行力
當(dāng)前土地收儲(chǔ)工作要求高、任務(wù)繁雜、資金流量大，現(xiàn)有人員編制數(shù)量、內(nèi)設(shè)科室級(jí)別，以及未設(shè)置財(cái)務(wù)科的現(xiàn)狀已極不適應(yīng)日益復(fù)雜、繁多的工作需要。為了土地儲(chǔ)備事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，建議：一是根據(jù)資金管理需要，增設(shè)財(cái)務(wù)科。二是為更好地履行土地儲(chǔ)備職能職責(zé)，建議儲(chǔ)備中心內(nèi)設(shè)科室級(jí)別由副科級(jí)調(diào)整為正科級(jí)。三是適當(dāng)增加人員編制，以滿足日益繁重的土地收購儲(chǔ)備工作需要。從而形成一支有本事、肯干事、于成事的干部隊(duì)伍，為土地儲(chǔ)備事業(yè)的發(fā)展提供人才保障。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：國土部門；土地儲(chǔ)備；貸款；監(jiān)管
中圖分類號(hào)：F061.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）07-0-02
一、引言
近年來隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，土地儲(chǔ)備整理所需資金不斷增加，阜新市面臨土地儲(chǔ)備資金不足、資金來源面較窄、融資方式不夠豐富等問題，市土地儲(chǔ)備交易中心不斷探索適合自身實(shí)際的融資模式，逐漸形成了以土地為中心的貸款模式。通過這一模式籌集到大量資金，為城市建設(shè)發(fā)揮巨大作用。但在貸款資金使用監(jiān)管過程中存在許多問題，影響了資金的使用效力。本文將對(duì)其進(jìn)行簡要分析，旨在發(fā)現(xiàn)問題，研究對(duì)策，以期高效安全的利用貸款資金，在城市建設(shè)中發(fā)揮最大作用。
二、土地儲(chǔ)備資金使用狀況及存在問題
土地儲(chǔ)備貸款資金是銀行向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放的用于收購、整治土地，提升土地出讓價(jià)值的短期周轉(zhuǎn)貸款。其主要用途包括支付征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、場地平整費(fèi)、繳納土地出讓金等。向借款人發(fā)放的用于土地收購及土地前期開發(fā)、整理的貸款。
現(xiàn)階段土地儲(chǔ)備交易中心作為承貸主體，負(fù)責(zé)銀行貸款資金的借入、使用和償還，各區(qū)政府作為項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)拆遷改造工作實(shí)施。由于項(xiàng)目涉及的資金額度大、環(huán)節(jié)多、鏈條長，在資金使用、監(jiān)管過程中暴露出若干問題。
1.資金使用方面的問題
土地儲(chǔ)備交易中心作為承貸主體，負(fù)責(zé)銀行貸款資金的借入、使用和償還，在項(xiàng)目實(shí)施過程中根據(jù)各用款單位申請額度及銀行放款進(jìn)度，申請并撥付資金。項(xiàng)目用款單位為區(qū)政府，負(fù)責(zé)項(xiàng)目范圍內(nèi)的征地拆遷及補(bǔ)償款發(fā)放工作。
由于撥款單位及項(xiàng)目實(shí)施單位不統(tǒng)一，市土地儲(chǔ)備交易中心負(fù)責(zé)撥款，只能通過報(bào)表形式了解項(xiàng)目進(jìn)展基本情況，不能及時(shí)準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目實(shí)施單位的用款情況、銀行余款情況，更不了解資金的使用效益。用款單位的資金使用范圍廣、額度大，如辦公人員補(bǔ)助等費(fèi)用沒有明確限定。在資金緊缺的情況下，現(xiàn)有資金管理方式不利于高效利用資金，很難適應(yīng)大規(guī)模征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)管理需要。
用款單位資金使用計(jì)劃不周密，時(shí)效性不強(qiáng)。
2.資金監(jiān)管方面的問題
該筆貸款資金按照《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行核算，資金管理內(nèi)控制度基本健全。資金審批過程嚴(yán)密，用款單位向市土地儲(chǔ)備交易中心提交申請材料，包括資金用途、金額、事由、支付依據(jù)，經(jīng)市儲(chǔ)備中心審核并經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批后報(bào)送銀行及局財(cái)務(wù)科，銀行同意用款申請后方可劃款，但在資金監(jiān)管中仍有以下不足。
（1）資金使用單位上報(bào)材料不規(guī)范
由于項(xiàng)目實(shí)施單位為區(qū)政府，部門之間缺乏一套可操作的協(xié)調(diào)、溝通程序，各單位按照自己的方法整理、存檔材料，沒有統(tǒng)一、規(guī)范的存檔模式。個(gè)別存檔資料不完整，部分材料沒有電子版，不利于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、匯總資料，影響全面了解整體情況。
（2）土地儲(chǔ)備資金綜合管理不到位
與土地儲(chǔ)備巨額貸款資金相比，監(jiān)督人員不夠、力度不足，監(jiān)督方式和措施不到位。專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對(duì)某一事項(xiàng)和具體環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。市土地儲(chǔ)備交易中心只掌握下?lián)苜Y金進(jìn)度，未能及時(shí)了解各地塊征地拆遷進(jìn)度及拆遷補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放進(jìn)度明細(xì)，不利于全面掌控征地拆遷補(bǔ)償?shù)恼w情況。
（3）監(jiān)查工作缺乏法律約束與制度保障
目前沒有各部門統(tǒng)一遵循的規(guī)章制度及法律法規(guī)，使監(jiān)查工作缺乏法律約束與制度保障，造成管理上只管撥款，部門和單位只管要錢、只管建設(shè)、不講效益。在檢查審計(jì)過程中，只要求違規(guī)單位“下不為例”，而沒有作出相應(yīng)的解決辦法和措施，使得監(jiān)查往往流于形式，缺乏應(yīng)有的監(jiān)管力度，直接影響了監(jiān)查的權(quán)威性和有效性，導(dǎo)致資金使用效益低。
三、儲(chǔ)備貸款資金還貸風(fēng)險(xiǎn)分析
由于土地儲(chǔ)備貸款具有政府壟斷強(qiáng)、貸款需求量大、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)小、投資收益高的特點(diǎn)，已成為各家商業(yè)銀行貸款營銷的新熱點(diǎn)。隨著土地資本運(yùn)營的深入開展，土地儲(chǔ)備貸款發(fā)展前景十分廣闊。但是由于土地收購儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)新的制度，對(duì)于還款風(fēng)險(xiǎn)也是不容忽視的，可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素主要體現(xiàn)在政府因素、房地產(chǎn)市場影響因素、金融政策影響因素等方面，亟待研究解決。
1.政府因素
目前，市政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏、將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)當(dāng)作財(cái)政融資渠道，市土地儲(chǔ)備交易中心從銀行借入資金以收購?fù)恋兀浅鲎屚恋厮〉玫氖杖氩患皶r(shí)返回給土地儲(chǔ)備交易中心用以還貸，而是將收入挪用搞其他建設(shè)項(xiàng)目，使得土地儲(chǔ)備交易中心無法按期還本付息。由于出讓金進(jìn)的財(cái)政專戶，對(duì)借款人的約束性不是很強(qiáng)，銀行很難監(jiān)管。
2.儲(chǔ)備中心自身因素
土地儲(chǔ)備具有運(yùn)作周期長、資金投入多、受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響程度明顯特點(diǎn)，目前，作為借款主體的土地儲(chǔ)備交易中心自有資金較少，資金來源渠道單一，自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，從而導(dǎo)致其過度依靠銀行貸款，這既不利于銀行分散信貸風(fēng)險(xiǎn)，也不利于土地儲(chǔ)備交易中心自身實(shí)力的增強(qiáng)。
土地儲(chǔ)備交易中心對(duì)還貸來源沒有支配權(quán)。目前，儲(chǔ)備中心實(shí)行財(cái)政收支兩條線管理，對(duì)出讓土地所得的土地出讓金收入沒有支配權(quán)。現(xiàn)有模式通常是土地儲(chǔ)備交易中心投入資金，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地后，直接或間接進(jìn)行前期開發(fā)后出讓，但出讓收入必須直接上繳財(cái)政專戶。這就形成了借款人土地儲(chǔ)備交易中心對(duì)借款資金投入后所取得的資金收入沒有支配權(quán)，自身不擁有第一還款來源，使得中心在運(yùn)作初期承擔(dān)債務(wù)的能力較弱，可能會(huì)影響借款的及時(shí)歸還。
3.房地產(chǎn)市場影響因素
土地儲(chǔ)備交易中心的運(yùn)作具有一定的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營特征，計(jì)劃收購儲(chǔ)備的土地市場價(jià)格走向存在較大的不確定性。土地拍賣和掛牌交易過程中可能存在土地流拍或中標(biāo)人違約導(dǎo)致土地收入沒有實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)作中有動(dòng)遷進(jìn)度慢、凈地不凈等問題使地塊拆遷成本過高，土地出讓金上繳緩慢，出現(xiàn)收購?fù)恋氐某杀靖哂诔鲎屖杖耄瑢?dǎo)致土地儲(chǔ)備交易中心收不抵支，形成還貸的風(fēng)險(xiǎn)。
4.金融政策影響因素
在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，銀行的金融政策也在不斷調(diào)整，由于行業(yè)不同，銀行對(duì)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)不夠了解，導(dǎo)致部分要求難以實(shí)現(xiàn)。如銀行要求用地指標(biāo)與放款規(guī)模一致，但在國土部門實(shí)際工作中只能保障項(xiàng)目范圍內(nèi)用地指標(biāo)在貸款期限內(nèi)完成。在用款范圍上，要求嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)施方案執(zhí)行，對(duì)于實(shí)屬項(xiàng)目范圍內(nèi)地塊只是名稱不符的沒有靈活的解決方案。
四、應(yīng)對(duì)措施
1.增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)
土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的資金額度大、支付種類復(fù)雜，如此多的資金，如此復(fù)雜的過程，即使是1%的問題，國家就是數(shù)億元的損失。從國土部門到實(shí)施單位根據(jù)所承擔(dān)的工作，要全面梳理每一項(xiàng)業(yè)務(wù)和工作流程，制定個(gè)人和部門風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、防控一覽表和重點(diǎn)工作廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理流程表，防范風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)。
2.圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)建章立制
土地儲(chǔ)備的過程投資額度大、環(huán)節(jié)多、鏈條長，涉及的利益主體方方面面。我們要抓住主要矛盾，讓關(guān)鍵環(huán)節(jié)有法可依。要堅(jiān)持制度先行，緊緊圍繞土地儲(chǔ)備資金撥付使用、征地拆遷、農(nóng)民補(bǔ)償及還款等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立完善的規(guī)章制度，為加強(qiáng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目監(jiān)管提供依據(jù)和保障。
3.發(fā)揮政府職能，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)合作
政府要發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)作用，加大國土部門的牽頭作用。土地儲(chǔ)備交易中心應(yīng)該在政府的特別授權(quán)下按照市場化的原則進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作，完成從貸款、用款到還款的整套操作，充分發(fā)揮其帶頭作用。審計(jì)部門、財(cái)政部門發(fā)揮其職能，加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備交易中心運(yùn)作情況的監(jiān)督與合作，相互協(xié)商制定出統(tǒng)一的貸款政策和制度，按項(xiàng)目進(jìn)度定期審計(jì)，使風(fēng)險(xiǎn)控制真正得以實(shí)現(xiàn)。
4.探索建立多渠道籌資機(jī)制，合理分散信貸風(fēng)險(xiǎn)
實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)是土地儲(chǔ)備工作可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為了解決土地儲(chǔ)備交易中心融資單一、缺乏資本金補(bǔ)充機(jī)制的問題，可以借鑒各地的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備基金的作用。在土地儲(chǔ)備基金形成一定規(guī)模且經(jīng)營業(yè)務(wù)走上良性循環(huán)軌道后，還可以開辟新的籌資渠道，如發(fā)行企業(yè)債券、股票和開發(fā)公司入股等。這樣可以改變過分依賴銀行貸款籌集資金的做法，合理分散銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。也使土地儲(chǔ)備交易中心有財(cái)力對(duì)收購儲(chǔ)備的土地進(jìn)行規(guī)劃，使得土地的收購、整理、儲(chǔ)備、出售“一條龍”完成。
5.加強(qiáng)貸前調(diào)查評(píng)估，強(qiáng)化貸后監(jiān)管措施
在貸款前期做好調(diào)查評(píng)估工作，真實(shí)掌握項(xiàng)目預(yù)計(jì)用款情況。對(duì)于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益作出合理估計(jì)，為到期還款作保障。在土地儲(chǔ)備貸款發(fā)過后對(duì)土地出讓金賬戶實(shí)行封閉管理，加強(qiáng)賬戶監(jiān)控，嚴(yán)格監(jiān)控每塊土地儲(chǔ)備資金的支出、回收、上繳、返還，做到專款專用，達(dá)到到期還本付息。還要加強(qiáng)對(duì)已發(fā)放的存量貸款的管理和監(jiān)控。
