時(shí)間：2022-11-25 12:50:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇扶貧案例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，歷屆貴州省委、省政府始終將扶貧開發(fā)作為“三農(nóng)”工作的重中之重。1988年，時(shí)任貴州省委書記的同志就親自倡導(dǎo)建立了以“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”為主題的畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)，為全省解決貧困和生態(tài)惡化問題提供了一條有效途徑。隨后，“晴隆模式”、“印江試點(diǎn)”、“長(zhǎng)順模式”……一個(gè)個(gè)扶貧開發(fā)的途徑、模式在貴州落地開花，極大地改變了該省貧困落后的面貌。20多年來(lái)，貴州的貧困人口已由1300萬(wàn)人減少到2010年的約505萬(wàn)人，扶貧開發(fā)工作取得歷史性突破。2010年12月召開的貴州省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，貴州省委書記向絕對(duì)貧困下“戰(zhàn)書”：未來(lái)10年，貴州要向絕對(duì)貧困發(fā)起“總攻”，確保在“十二五”期間，貧困人口減少300萬(wàn)人以上，2020年全部解決505萬(wàn)人的貧困問題。
1. “十二五”時(shí)期我國(guó)將向絕對(duì)貧困發(fā)起“總攻”
黨的十七大提出確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，把基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象作為一項(xiàng)重要指標(biāo)。“十一五”以來(lái)，我國(guó)的扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作取得了突破性的成就，貧困人口由2005年的6431萬(wàn)減少到2010年的2688萬(wàn)，5年年均減少748.6萬(wàn)。扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入“十一五”期間年均增長(zhǎng)10.28%，比全國(guó)平均水平高出0.95個(gè)百分點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)了“十五”期間重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)低于全國(guó)平均水平的狀況，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)事業(yè)全面加強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001―2010）》目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。未來(lái)10年，我國(guó)將把基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象作為扶貧開發(fā)工作首要任務(wù)，把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，力爭(zhēng)到“十二五”末，貧困人口顯著減少；到2020年，基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象。
國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任范小建2010年底在接受《望》新聞周刊專訪時(shí)表示，“十二五”期間扶貧開發(fā)能否取得更大突破，關(guān)系著到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。僅從數(shù)量上看，按照中國(guó)2009年確定的1196元的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)還有3597萬(wàn)貧困人口；如果按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)則還有1.5億人。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，減貧的效應(yīng)在逐漸遞減，貧困人口規(guī)模大，而返貧的壓力也不斷增長(zhǎng)，扶貧開發(fā)工作中諸多“硬骨頭”還需要啃。
范小建指出，“十二五”期間及今后十年，我國(guó)扶貧開發(fā)將著力于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，鞏固大扶貧格局，立足于遏制發(fā)展差距擴(kuò)大，實(shí)施有利于貧困地區(qū)、貧困人口的發(fā)展戰(zhàn)略，完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策規(guī)劃體系。以提高貧困人口的收入水平和生活質(zhì)量為主要目的，以培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和增強(qiáng)發(fā)展能力為中心任務(wù)，以提高貧困人口的基本素質(zhì)和能力為重要手段，加大扶貧開發(fā)投入和工作力度，加快全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程。
2. 貴州成為全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”
貴州高原曾經(jīng)是一片貧瘠封閉的土地。近年來(lái)貴州扶貧開發(fā)盡管取得很大成績(jī)，但由于貧困面大、貧困程度深，包容性增長(zhǎng)和社會(huì)公共事業(yè)均等化歷史欠賬極為嚴(yán)重，僅2009年，農(nóng)村貧困人口還達(dá)555.3萬(wàn)人，占全國(guó)3597萬(wàn)貧困人口的15.4%，居全國(guó)第一；貧困發(fā)生率為16.5%，居全國(guó)第二；全省農(nóng)民人均純收入3005元，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的58.3%。貴州由此成為全國(guó)扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，成為全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”。
在這樣的背景下，貴州歷屆省委省政府以系統(tǒng)思維和整體制度安排，決計(jì)破解事關(guān)重大民生和制約貴州發(fā)展的瓶頸，為扶貧開發(fā)提供有利條件，特別是他們加快以交通和水利為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；著重調(diào)整種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)，極大地促進(jìn)農(nóng)民增收；加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村輻射帶動(dòng)能力。“十一五”期間的貴州，共投入中央和省級(jí)扶貧資金140.72億元，社會(huì)幫扶資金14.74億元，實(shí)施扶貧項(xiàng)目5萬(wàn)多個(gè)。
進(jìn)入“十二五”，貴州扶貧開發(fā)站在了一個(gè)嶄新的歷史起點(diǎn)上。由于全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貴州依然是全國(guó)貧困人口最多的省份，扶貧開發(fā)形勢(shì)嚴(yán)峻。2011年，貴州有農(nóng)村貧困人口505.3萬(wàn)人，居全國(guó)第一。全國(guó)7個(gè)貧困人口中貴州就有1個(gè)，貴州6個(gè)農(nóng)民中就有1個(gè)是貧困人口。貴州貧困發(fā)生率為14.5%，居全國(guó)第二。貴州省現(xiàn)有50個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、33個(gè)扶貧工作任務(wù)縣，重點(diǎn)縣分別占全省縣級(jí)總數(shù)和全國(guó)重點(diǎn)縣總數(shù)的56.8%和8.4%。全省有100個(gè)一類貧困鄉(xiāng)、545個(gè)二類貧困鄉(xiāng)、289個(gè)三類貧困鄉(xiāng)、13973個(gè)貧困村，貧困村數(shù)占全省村級(jí)總數(shù)的58.2%，占全國(guó)15萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)貧困村的9.3%。全省3個(gè)民族自治州，農(nóng)民人均收入與全國(guó)30個(gè)州平均水平的差距，由2001年的2.5元，擴(kuò)大到2008年的522.5元；農(nóng)民人均純收入、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均固定資產(chǎn)投資、人均財(cái)政收入，分別相當(dāng)于全國(guó)30個(gè)州的83%、52%、46%和52%，且多數(shù)指標(biāo)低于10個(gè)藏族自治州。貧困勞動(dòng)力小學(xué)以下文化程度占61%，平均受教育年限僅為6.1年，比全省低0.9年，比全國(guó)低2.4年。扶貧開發(fā)，對(duì)于貴州來(lái)說，依然是一道未解難題。
關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村扶貧資金；科層損耗；委托
中圖分類號(hào)：F812．45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-0892(2007)06－0031－05
在我國(guó)扶貧實(shí)踐中，中央政府作為行動(dòng)主體，采用特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)手段實(shí)現(xiàn)特定扶貧目標(biāo)，這一過程通常是通過政策傳遞與行政指令實(shí)現(xiàn)的，其中政策的有效實(shí)施是保證扶貧目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要方面，對(duì)扶貧資金效率有直接影響。在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)本身作為理性個(gè)體，其利益訴求很難與初始政策制訂者完全吻合，結(jié)果是設(shè)計(jì)成統(tǒng)治者偏好最大化的政策，卻可能扭曲成使政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)受惠。我國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)特征、貧困地區(qū)的財(cái)政約束以及依區(qū)域原則組織的經(jīng)濟(jì)體制，使政府政策呈現(xiàn)靈活性強(qiáng)、不確定性大、密集度高以及傳遞環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，加劇了這種科層損耗。
一、參與主體及委托關(guān)系
1．扶貧資金傳遞過程中的參與主體
中國(guó)政府的農(nóng)村扶貧和城市扶貧具有完全不同的組織系統(tǒng)。農(nóng)村扶貧組織系統(tǒng)的最大特點(diǎn)是多部門參與，一些部門負(fù)責(zé)管理中央和地方政府的專項(xiàng)扶貧資金，另一些部門則主要負(fù)責(zé)各類扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。這種制度安排一是為了適應(yīng)農(nóng)村綜合性的開放式扶貧方式的需要（不像城市的扶貧那樣只提供生活補(bǔ)貼）；二是為了動(dòng)員已有的各類政府職能部門參與到扶貧工作中并發(fā)揮它們的專業(yè)優(yōu)勢(shì)；三是為了降低扶貧的管理成本（避免設(shè)置過于龐大的專職扶貧部門）。
但是，多部門參與農(nóng)村扶貧帶來(lái)的一個(gè)問題就是部門之間的協(xié)調(diào)更加困難，而協(xié)調(diào)不好則可能影響整個(gè)扶貧工作的效率。為了協(xié)調(diào)各參與部門之間的關(guān)系，從中央到地方都成立了各級(jí)政府的跨部門扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，在領(lǐng)導(dǎo)小組之下，成立了專門的扶貧開發(fā)辦公室。中國(guó)政府的農(nóng)村扶貧組織結(jié)構(gòu)見圖1。
2．扶貧資金傳遞過程中的委托關(guān)系與博弈關(guān)系
由于多個(gè)參與主體的存在，在中國(guó)農(nóng)村扶貧資金傳遞過程中，存在著委托關(guān)系，如決策環(huán)節(jié)與傳遞環(huán)節(jié)的主體間存在委托關(guān)系，在同一系統(tǒng)的上下級(jí)之間也存在一種委托關(guān)系。但是由于開發(fā)式扶貧模式的政府性質(zhì)所決定，這種減緩貧困的委托權(quán)安排有以下兩個(gè)特征：第一，存在多個(gè)委托人，每個(gè)委托人都擁有控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)；第二，每個(gè)委托人既是委托人又是人，即政策制定者同時(shí)也行使政策實(shí)施者的權(quán)力，從而使委托權(quán)的監(jiān)督變得更加困難。按照利益集團(tuán)的理論，當(dāng)農(nóng)村開發(fā)式扶貧模式的運(yùn)行中存在這種多重委托關(guān)系時(shí)，不同利益集團(tuán)的利益訴求將對(duì)模式的整體運(yùn)行效率產(chǎn)生影響。[1]
財(cái)政扶貧資金的傳遞在中央一級(jí)存在著財(cái)政、發(fā)展改革委等多個(gè)委托人，每個(gè)委托人又是決策環(huán)節(jié)重要利益主體，都具有相關(guān)政策的制定權(quán)，因而常常由于部門之間不同利益取向?qū)е聸Q策矛盾。而且，每個(gè)委托人的人，即下級(jí)相關(guān)部門都會(huì)受到不同取向的限制，例如，財(cái)政部門可能受到保工資、保行政經(jīng)費(fèi)等職能的影響，發(fā)展改革委部門可能受到直接確定投資項(xiàng)目的利益誘惑。因此，這種縱向一體化的委托關(guān)系使監(jiān)控系統(tǒng)更多地表現(xiàn)在部門內(nèi)部的監(jiān)控，也就容易受到每個(gè)委托人具有的其他職能的影響，從而加大監(jiān)控成本，甚至使監(jiān)控失效。其次，決策主體同時(shí)行使傳遞主體的職能，這樣委托人同時(shí)又是人，作為人的委托人的工作努力水平是由其自身評(píng)定的，在存在自身利益訴求時(shí)，其監(jiān)控就更加困難。
二、扶貧資金傳遞過程中的博弈過程
1．扶貧政策傳遞及實(shí)施的博弈過程
扶貧項(xiàng)目傳遞及實(shí)施過程同時(shí)涉及多個(gè)利益主體，各利益參與主體在利益最大化假設(shè)條件下進(jìn)行決策，各級(jí)參與者們?yōu)閷で笞顑?yōu)結(jié)果而采取不同的行為，[2]因而在制定扶貧決策的中央政府或高層地方政府與實(shí)施扶貧項(xiàng)目的地方官員之間構(gòu)成了一種博弈關(guān)系。地方官員能否有效貫徹上層政策取決于兩大因素：首先，執(zhí)行者有自己的效用函數(shù)，地方官員對(duì)扶貧政策的認(rèn)識(shí)和處理受到既定利益結(jié)構(gòu)的影響；其次，中央政府或高層地方政府監(jiān)控地方官員的行為也要花費(fèi)成本。這兩種因素博弈均衡達(dá)到的那一點(diǎn)，決定了扶貧政策能夠被有效執(zhí)行的程度。
可以通過一個(gè)簡(jiǎn)單的幾何圖形來(lái)對(duì)扶貧項(xiàng)目與扶貧資金傳遞過程中，地方科層損耗產(chǎn)生的過程、影響因素及其存在對(duì)扶貧政策預(yù)期社會(huì)效益的影響進(jìn)行描述。圖2描繪了中央決策層期望效益與地方官員利益的關(guān)系，以及地方科層損耗產(chǎn)生的過程，該圖假設(shè)了扶貧政策的權(quán)威性，即貫徹之必定能夠給社會(huì)帶來(lái)良好效益。
（1）扶貧資金高效實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)是扶貧項(xiàng)目效益與貫徹執(zhí)行扶貧政策的地方官員利益完全一致的狀態(tài)，如圖OG線，也就是我國(guó)一貫以來(lái)強(qiáng)調(diào)的“人民公仆”――地方官員的利益就是貫徹扶貧政策所產(chǎn)生的社會(huì)效益，沒有自己的私利。在這種狀態(tài)下，扶貧政策創(chuàng)造的效益就是三角形OGD的面積。
（2）實(shí)際上，扶貧政策與地方執(zhí)行者的關(guān)系卻不是直線關(guān)系，而是如圖中的OCG所示曲線。在理想狀態(tài)下，當(dāng)?shù)胤焦賳T獲取了D1的效益時(shí)，扶貧政策將產(chǎn)生P1的社會(huì)效益。但當(dāng)關(guān)系是OCG曲線時(shí)，當(dāng)?shù)胤焦賳T獲得D1的利益時(shí)，扶貧政策卻只帶來(lái)P2的效益，扶貧政策預(yù)期效益損失P1－P2，而扶貧政策預(yù)期效益的損失就成為了地方官員利益的增加額部分D1－D2，這就是中央扶貧政策的地方科層損耗。
（3）曲線的曲率越大，越凸向角ODG，則地方官員對(duì)于扶貧政策的扭曲越大，如圖中虛曲線所示。反過來(lái)，曲線越接近直線OG，扭曲就越小。
（4）本來(lái)扶貧政策、規(guī)則在理想狀態(tài)下能夠給社會(huì)帶來(lái)三角形OGD面積大小的利益，但是由于曲線的存在，這部分利益縮小成了圖形B所示的面積，圖形A為地方科層損耗――被扭曲后用來(lái)謀求地方官員利益。可以看到A和B的彼此消長(zhǎng)關(guān)系，甚至可以根據(jù)這一圖形計(jì)算出一項(xiàng)或多項(xiàng)扶貧政策的扭曲率 。
基于上述分析，在設(shè)計(jì)扶貧政策博弈的實(shí)施機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)扶貧政策實(shí)施機(jī)制的有效性：內(nèi)生性與強(qiáng)制性。首先，扶貧政策（博弈規(guī)則）的理想狀態(tài)是在政府-社會(huì)的博弈過程中產(chǎn)生的，從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)看，參與分工的人們出于自我利益會(huì)選擇和創(chuàng)造出對(duì)他們各自而言成本最小的契約和約束機(jī)制。也就是說，一項(xiàng)扶貧政策的形成和執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)是與此扶貧政策相關(guān)的所有博弈參與人共同博弈的結(jié)果，只有這樣，該扶貧政策才能被博弈各方遵守并自動(dòng)執(zhí)行。其次，機(jī)會(huì)主義行為假設(shè)、現(xiàn)代交換關(guān)系的復(fù)雜性以及信息不對(duì)稱等因素，都構(gòu)成了扶貧政策實(shí)施機(jī)制必須外在強(qiáng)制設(shè)立的原因。此時(shí)，扶貧政策實(shí)施機(jī)制的有效性取決于違約（公共政策尋租行為）成本的高低，違約成本越高，則違約行為越少。
2．扶貧政策科層損耗的產(chǎn)生機(jī)制與效應(yīng)
下面通過構(gòu)建相關(guān)模型，進(jìn)一步深入闡述政策傳遞過程中地方科層損耗的產(chǎn)生機(jī)制、博弈結(jié)構(gòu)及其效應(yīng)。假定在這個(gè)模型中只存在兩個(gè)博弈主體，一是制定扶貧政策的中央政府，一是執(zhí)行政策的地方官員。
首先，從地方政府官員收益來(lái)看。地方政府官員的收益由其不同的扶貧政策執(zhí)行行為決定，假設(shè)給定中央扶貧政策，地方官員只有兩種行為選擇：a貫徹執(zhí)行和b扭曲扶貧政策，無(wú)論采用哪種行為，地方官員都要付出一定成本，行為a的成本為C(a)，行為b的成本為C(b)，其中，成本C(a)為地方官員貫徹扶貧政策過程中所進(jìn)行的調(diào)研、排除障礙等活動(dòng)付出的成本；成本C(b)（違約成本）則包括地方官員扭曲扶貧政策獲利所付出的成本，以及該行為被監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)予以懲罰所付出的成本。用U貫徹和U扭曲來(lái)分別表示地方官員貫徹中央扶貧政策或扭曲中央公共政策所獲得的個(gè)人效益，有：
為地方官員固定工資，P(a)為當(dāng)?shù)胤焦賳T采用行動(dòng)a時(shí)，中央扶貧政策所產(chǎn)生的效益，B為中央政府對(duì)于地方官員的政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)，即地方官員的努力產(chǎn)生一分扶貧政策效益，就給予其B單位的獎(jiǎng)勵(lì)，這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)包括榮譽(yù)、獎(jiǎng)金、晉升機(jī)會(huì)等等。
以上分析得到的結(jié)論就是，扶貧政策期望效益U中央是地方政府官員的貫徹扶貧政策行為成本C(a)的減函數(shù)，貫徹扶貧政策行為成本越高，則扶貧政策期望效益越低。[3]反過來(lái)，如果中央政府想要保證扶貧政策期望效益的最大化，就必須使地方官員貫徹扶貧政策的行為成本最小。
扶貧政策期望效益是地方官員“扶貧政策扭曲”行為成本C(b)的增函數(shù)，即地方官員進(jìn)行“扶貧政策扭曲”的成本越高（包括完善的監(jiān)督體制和對(duì)“扶貧政策扭曲”的大懲罰力度），地方官員就越不會(huì)扭曲扶貧政策，從而扶貧政策的期望效益就越高，就越能得到貫徹執(zhí)行，效果也就更明顯。
三、扶貧政策傳遞損耗的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)
這里以我國(guó)1999年開始試點(diǎn)的退耕還林政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題為例對(duì)上述分析加以說明。
退耕還林工程是我國(guó)為解決貧困地區(qū)水土流失、土地沙化等生態(tài)問題而采取的重大舉措，其作為一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境政策，具有公共性，其貫徹實(shí)施是依托于一定利益集團(tuán)的。[4]在這一利益集團(tuán)內(nèi)，一方面，退耕還林事關(guān)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)家生態(tài)安全，具有集團(tuán)的整體利益；另一方面，退耕還林行動(dòng)中的中央政府、地方政府又具有完全不同的集團(tuán)收益，甚至是個(gè)人利益。
從中央政府（扶貧政策制定者）角度來(lái)看，退耕還林政策是國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)之必須，也是其有意識(shí)調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)之舉，相比其所需支付的成本而言，收益更大。而從地方官員的角度來(lái)看，雖然其執(zhí)行退耕還林政策能夠獲得相應(yīng)的政治安全和榮譽(yù)收益，但從其將承擔(dān)的成本來(lái)看，一方面執(zhí)行政策需要一些直接費(fèi)用，另一方面由于土地農(nóng)業(yè)化受限而引發(fā)地方財(cái)政減少，還要?jiǎng)佑么罅康胤截?cái)政；同時(shí)，隨著退耕還林進(jìn)程加快，深層次的問題不斷顯露出來(lái)，如生態(tài)移民等問題，可以說地方政府官員如果貫徹執(zhí)行該政策，將面臨邊際直接成本不斷提升（表現(xiàn)為C(a)較大），而相應(yīng)邊際生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益卻遞減的局面（表現(xiàn)為P(b)不斷減小，且B較小）。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，僅重慶市巫溪一個(gè)縣，就因退耕還林減少地方財(cái)政1000多萬(wàn)元。
由于貫徹執(zhí)行退耕還林政策帶來(lái)的預(yù)期利益（U貫徹）要小于消極甚至扭曲對(duì)待該政策而能夠帶來(lái)的利益（U扭曲），因此，地方官員面對(duì)該政策較為理性的行為則是將資源配置給邊際收益更高的產(chǎn)業(yè)和部門，將土地優(yōu)先用來(lái)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，而非“還林”。這樣，在退耕還林政策執(zhí)行過程中，由于政策科層損耗的出現(xiàn)，就不可避免地產(chǎn)生地方政府消極對(duì)待退耕還林，甚至于將退耕還林過程中引發(fā)的矛盾擴(kuò)大化，有意識(shí)曲解中央關(guān)于退耕還林的相應(yīng)補(bǔ)償政策，占用退耕土地用于其他產(chǎn)業(yè)等不良現(xiàn)象，使退耕還林政策不僅難以達(dá)到預(yù)計(jì)效果，反而有受到群眾反對(duì)的危險(xiǎn)。
按照上文所分析的，要保證退耕還林政策的有效實(shí)施，首先要充分聽取各地建議和意見，根據(jù)不同地域的不同情況（地理特點(diǎn)，森林分布狀況，各地財(cái)政狀況等）予以分步、分類地實(shí)施和指導(dǎo)，而不是一步到位地強(qiáng)行貫徹；其次應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整相關(guān)地方政府官員政績(jī)考核機(jī)制，加大P(a)和B值，使退耕還林的收益從中央逐步擴(kuò)散到地方政府；再次，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制和加大對(duì)扭曲執(zhí)行相關(guān)政策行為的打擊力度，[5]即增大F(b)和p值。總之，在退耕還林政策制定過程中，必須將可能出現(xiàn)的科層損耗考慮在內(nèi)。
四、結(jié)論與建議
1. 厘定政府扶貧政策過程，力求扶貧政策過程的科學(xué)化和民主化
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府的扶貧政策都屬于供給主導(dǎo)型扶貧政策，帶有較強(qiáng)的強(qiáng)制性，因而中央政府的意愿扶貧政策供給與下級(jí)的實(shí)際需求可能并不一致，并沒有建立在“一致同意”的基礎(chǔ)之上，這就為地方政府“修正”上級(jí)意愿扶貧政策留下了空間。扶貧政策過程也可視為布坎南的政治權(quán)力交換過程，在這個(gè)過程中，如果缺乏“全體一致同意”，這個(gè)權(quán)力交換過程就不具備合法性基礎(chǔ)。然而現(xiàn)實(shí)中，組織之間和組織內(nèi)部的信息交流和橫向聯(lián)系則由于人們的討價(jià)還價(jià)而使協(xié)調(diào)成本難以承受，因此，一方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)在確保扶貧政策的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和權(quán)威性的基礎(chǔ)上保持一定的靈活性的原則，確認(rèn)政府的扶貧政策主體，即到底誰(shuí)有權(quán)解釋扶貧政策，有權(quán)修正扶貧政策，并按照憲法規(guī)范政府部門的職能與權(quán)限；另一方面，完善扶貧政策相關(guān)各方對(duì)于扶貧政策制定的參與機(jī)制（如聽證會(huì)制度），將下級(jí)實(shí)際需求納入扶貧政策編制考慮范圍，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化和民主化。
2. 積極轉(zhuǎn)變政府職能，培植社會(huì)中介組織
政府職能的重新定位關(guān)鍵在于尋找政府和市場(chǎng)之間的有效結(jié)合點(diǎn)，達(dá)到最大限度減少兩種體制下職能實(shí)現(xiàn)的功能弱點(diǎn)，發(fā)揮功能強(qiáng)點(diǎn)的目的。我國(guó)傳統(tǒng)行政體制中之所以存在所謂“文件偏好”、“扶貧政策偏好”等現(xiàn)象，就在于行政等級(jí)計(jì)劃組織過于介入社會(huì)過程，權(quán)力支配的社會(huì)資源過于龐大，“扶貧政策租金”豐厚。轉(zhuǎn)變職能就是要給政府設(shè)限，通過減少不必要的統(tǒng)制來(lái)減少公共政策中的“租金”。這就需要大力培植社會(huì)中介組織，如服務(wù)型、經(jīng)營(yíng)型、監(jiān)督型、自律型等中介組織，以之逐步取代政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中無(wú)所不能的角色。
3. 建立扶貧政策對(duì)話渠道和反饋機(jī)制，進(jìn)行扶貧政策地方科層損耗的案例統(tǒng)計(jì)和數(shù)量研究
建立中央政府與社會(huì)公眾關(guān)于扶貧政策制定和執(zhí)行情況的對(duì)話渠道，繞過地方政府對(duì)扶貧政策的編制和執(zhí)行進(jìn)行審查，使政績(jī)考察機(jī)制立足于社會(huì)公益狀況，提升政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)，使地方官員的貫徹扶貧政策行為得到最大鼓勵(lì)，并加大監(jiān)督力度。對(duì)扶貧政策的地方科層損耗進(jìn)行案例收集和數(shù)量統(tǒng)計(jì)研究，主要是確定把地方政府對(duì)扶貧政策的正常“修正”行為和“公共政策尋租”行為在量上、質(zhì)上的區(qū)別，使地方科層損耗能夠得到量化統(tǒng)計(jì)，便于考察地方官員政績(jī)，從根本上提升違約成本。通過積累案例和經(jīng)驗(yàn)，為完善政府扶貧政策過程提供經(jīng)驗(yàn)支持，即將扶貧政策的地方科層損耗納入扶貧政策過程。
4. 扶貧政策制定過程中，應(yīng)充分考慮執(zhí)行官員群體的利益，盡可能縮小政策制定者與執(zhí)行者之間效用函數(shù)的差異
從分析圖中可以看出，扶貧政策的預(yù)期社會(huì)效益與地方官員利益之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，說明扶貧政策效用與地方官員的個(gè)人效用存在較大差異。因此，要保證扶貧政策預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)，就必須要出讓一部分利益給地方官員，以換取他們機(jī)會(huì)主義行為的減少，實(shí)現(xiàn)這一過程可以通過設(shè)立科層損耗基金，對(duì)政府官員施以“年功獎(jiǎng)金”，如養(yǎng)老金、廉政獎(jiǎng)金等形式，減小中央政府和地方官員的效用函數(shù)差異，以一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式使地方官員放棄“扶貧政策尋租”的短期行為，實(shí)現(xiàn)由權(quán)力支配和道德約束向利益激勵(lì)機(jī)制和規(guī)范支配機(jī)制的轉(zhuǎn)換，從而最大限度地保證扶貧政策的有效執(zhí)行。
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【關(guān)鍵詞】追訴時(shí)效制度；追訴時(shí)效的起算點(diǎn)；案例；刑事司法實(shí)務(wù)
【中圖分類號(hào)】DF613 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
前 言
追訴時(shí)效指是追究犯罪人刑事責(zé)任的有效期限，在此期限內(nèi)，司法機(jī)關(guān)有權(quán)追究犯罪人的刑事責(zé)任，超過了此期限，司法機(jī)關(guān)就不能再追究刑事責(zé)任。因此，超過追究時(shí)效，意味著不能行使求刑權(quán)、量刑權(quán)與行刑權(quán)，因而導(dǎo)致刑罰消滅。應(yīng)用這個(gè)追訴時(shí)效時(shí)追訴期限的起算點(diǎn)很重要。
《刑法》第89條第1款規(guī)定了追訴期限的起算點(diǎn)。這個(gè)條文規(guī)定“追訴期限從犯罪之日起計(jì)算；犯罪行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從犯罪行為終了之日起計(jì)算”。這個(gè)“犯罪之日”是“犯罪成立之日”的意思。具體地說行為犯的場(chǎng)合是犯罪行為實(shí)施之日，結(jié)果犯的場(chǎng)合是結(jié)果發(fā)生之日。[1]、[2]行為犯中的單純行為犯（也稱舉動(dòng)犯）是指行為人只要單純地實(shí)施刑法分則所規(guī)定的構(gòu)成要件的行為就足以構(gòu)成犯罪，而無(wú)須發(fā)生一定的犯罪結(jié)果。結(jié)果犯是指一種觀點(diǎn)認(rèn)為以法定的犯罪結(jié)果的發(fā)生作為犯罪既遂標(biāo)志的犯罪；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為結(jié)果犯是以法定的犯罪結(jié)果發(fā)生為犯罪成立要件的犯罪。
還有《刑法》第89條第1款上的“連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”是什么？就是連續(xù)犯及繼續(xù)犯的意思。[3]連續(xù)犯是指行為人基于同一的或者概括的犯罪故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的犯罪行為，觸犯同一罪名的情況。繼續(xù)犯是指行為從著手實(shí)行到由于某種原因終止以前一直處于持續(xù)狀態(tài)的犯罪，典型例是《刑法》第238條規(guī)定的非法拘禁罪。還有學(xué)說上認(rèn)為狀態(tài)犯也是犯罪完成及已遂的同時(shí)，犯罪也隨之終了，不管是否存在法益侵害狀態(tài)的繼續(xù)，都不影響追訴期限的起算點(diǎn)。[4]狀態(tài)犯是指隨著法益侵害結(jié)果的發(fā)生，犯罪便終了，但法益侵害的狀態(tài)仍然處于持續(xù)狀態(tài)的犯罪，典型例是《刑法》第264條規(guī)定的盜竊罪。[5]但是實(shí)務(wù)上有和這個(gè)理論不同的處理被做的案件。本文的目的是探求《（2010）扶刑初字第100號(hào)》案件的理論背景。
一、事件概要
問題的案件是《（2010）扶刑初字第100號(hào)》，是2010年12月9日在河南省的扶溝縣人民法院判決的。事件概要如下。
1997年洪某（另案處理）投資經(jīng)營(yíng)某個(gè)毛紡廠。2000年以來(lái)該企業(yè)未參加企業(yè)年檢，已喪失經(jīng)營(yíng)資格。2003年9月，周口市對(duì)扶溝縣下發(fā)了200萬(wàn)元的扶貧貼息貸款計(jì)劃。洪某得知這一情況并與被告人王某商量后，于2003年10月22日、11月3日去扶溝縣扶貧辦開具虛假扶貧貼息貸款確認(rèn)書。被告人顧某在明知洪某利用他人個(gè)人身份證辦理扶貧貼息貸款確認(rèn)書的情況下，違反規(guī)定處理公務(wù)，為洪某開具了26份虛假扶貧貼息貸款確認(rèn)書。2003年11月21日、11月27日洪某利用26份虛假的扶貧貼息貸款確認(rèn)書及26份虛假的個(gè)人申請(qǐng)資料在扶溝縣農(nóng)行進(jìn)行扶貧貼息貸款。被告人王某、韓某明知洪某利用他人虛假申請(qǐng)貼息貸款資料進(jìn)行貼息貸款由自己使用，未對(duì)26份個(gè)人申請(qǐng)資料進(jìn)行調(diào)查，就出具了虛假的扶貧貼息貸款調(diào)查報(bào)告，又制作了虛假的借款合同，致使洪某獲得128.25萬(wàn)元扶貧貼息貸款歸其個(gè)人用于毛紡廠的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2003年12月份，國(guó)家財(cái)政付給扶溝縣農(nóng)行補(bǔ)貼利息14，371.7萬(wàn)元。2008年3月31日，洪某償還利息1.2萬(wàn)元。因經(jīng)營(yíng)不善該筆貸款本金至今未能歸還。致使公共財(cái)產(chǎn)遭受損失。然后被告人顧某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月25日被扶溝縣公安局刑事拘留，因涉嫌犯罪于同年6月9日被扶溝縣公安局逮捕。被告人王某、韓某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月26日被扶溝縣公安局刑事拘留。同年6月9日被扶溝縣公安局逮捕。被告人顧某犯罪、被告人王某、韓某犯挪用公款罪，于2010年8月18日向本院提起公訴。
二、申辯及判決
該案件辯護(hù)人的辯護(hù)意見之一是“被告人韓某的行為即使構(gòu)成違法發(fā)放貨款罪，其行為已超過追訴時(shí)效，不應(yīng)再追究其刑事責(zé)任。”但是法院認(rèn)為“辯護(hù)人認(rèn)為被告人韓某的行為屬違法發(fā)放貸款，已過追訴時(shí)效。根據(jù)《刑法》第87條之規(guī)定，法定最高刑不滿五年的，追訴期為五年。違法發(fā)放貸款造成重大損失的，應(yīng)判處五年以下有期徒刑，本案中，洪某于2008年3月31日還償還利息1.2萬(wàn)元，該案的追訴期應(yīng)從2008年3月31日計(jì)算。因此，該案沒有超過追訴時(shí)效。其辯護(hù)觀點(diǎn)不予采納。”還有這個(gè)案件的結(jié)論是“三被告人犯罪情節(jié)輕微，可對(duì)其免予刑事處罰”的。
三、這個(gè)案例上追訴期限的起算點(diǎn)的理論
這個(gè)案例出示違法發(fā)放貸款罪的追訴時(shí)效起算點(diǎn)是從償還利息之日計(jì)算。為什么法院作出這樣的判斷？對(duì)違法發(fā)放貸款罪來(lái)說償還利息的日期是什么？還償還利息之日不是犯罪成立之日，也不是犯罪結(jié)果發(fā)生之日。這個(gè)案例上韓某的犯罪成立之日是出具虛假的扶貧貼息貸款調(diào)查報(bào)告和制作虛假借款合同之日，結(jié)果發(fā)生之日是洪某獲得128.25萬(wàn)元扶貧貼息貸款之日。因此違法發(fā)放貸款罪既屬于行為犯、也屬于結(jié)果犯。但即使違法發(fā)放貸款罪屬于行為犯或者結(jié)果犯，依據(jù)刑法的條文上也不能得出追訴期是還償還利息之日的結(jié)論。如果這個(gè)案例有道理的話，可以得出：這位法官認(rèn)為違法發(fā)放貸款罪屬于狀態(tài)犯，狀態(tài)犯追訴時(shí)效的起算點(diǎn)類推適用繼續(xù)犯。首先，如果違法發(fā)放貸款罪屬于狀態(tài)犯，可以認(rèn)為直到償還利息之日犯罪仍在繼續(xù)。其次，狀態(tài)犯的追訴期類推適用繼續(xù)犯，才可以認(rèn)為犯罪狀態(tài)的終了是還償還利息的日。但即使違法發(fā)放貸款罪屬于行為犯或者結(jié)果犯，也并不屬于連續(xù)犯或者繼續(xù)犯，因此不能完成上述推定。還有在前文中已述及學(xué)說支持狀態(tài)犯的追訴期限的起算點(diǎn)也是犯罪完成及既遂的同時(shí)。所以，這個(gè)推定也有不合理。但是不這樣推定的話，難以說明本案償還利息之日成為追訴時(shí)效起算點(diǎn)的理論。
討論這個(gè)案例有怎樣的必要性？筆者認(rèn)為，近年來(lái)世界各國(guó)刑事司法都趨向于縮小適用追訴時(shí)效制度，如筆者的祖國(guó)日本也依據(jù)2010年的修改法律廢止了殺人罪等的追訴時(shí)效。所以筆者認(rèn)為，本案的法官為了縮小適用追訴時(shí)效，將本案最后的有關(guān)日作為追訴時(shí)效的起算點(diǎn)。但這并無(wú)法律條文上的依據(jù)。
四、結(jié)語(yǔ)
本文考察《（2010）扶刑初字第100號(hào)》案件追訴時(shí)效起算點(diǎn)的實(shí)務(wù)問題。結(jié)論是為了縮小適用追訴時(shí)效而沒有適用法律條文。法院只出示了“追訴時(shí)效的起算是還償還利息的日”，并沒有說明這個(gè)結(jié)果的理論。
本案的判決是“三被告人犯罪情節(jié)輕微，可對(duì)其免予刑事處罰”。所以有關(guān)追訴時(shí)效制度的問題沒有得出這樣結(jié)論的必要性。因本案結(jié)果是“免予刑事處罰”，所以問題不大，關(guān)注者也少之又少，但從追訴時(shí)效制度的理論上來(lái)看，本案存在的問題很大。應(yīng)說明為什么追訴時(shí)效的起算點(diǎn)采用償還利息之日。以后要多多議論這樣有疑義的案例的背景理論。
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貧困問題一直是威脅人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)難題，消除貧窮、實(shí)現(xiàn)人與人之間更加公平的收入分配以及發(fā)展機(jī)會(huì)，仍然是各國(guó)面臨的主要挑戰(zhàn)。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，近年來(lái)扶貧事業(yè)取得了很大成就。但由于區(qū)域發(fā)展不平衡、扶貧規(guī)模大，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，貧困地區(qū)特別是集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，扶貧任務(wù)十分艱巨。20世紀(jì)80年代以來(lái)，旅游作為一種扶貧的方式開始受到業(yè)界及國(guó)內(nèi)外研究者的關(guān)注。英國(guó)國(guó)際發(fā)展局提出“面向貧困人口的旅游”（Pro-Poor Tourism，PPT），將旅游開發(fā)與消除貧困直接聯(lián)系起來(lái)，旅游扶貧的目標(biāo)在于貧困人口如何在旅游發(fā)展中獲益和增加發(fā)展機(jī)會(huì)。亞洲開發(fā)銀行2004年的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》中，提出了“環(huán)京津貧困帶”的概念，在京津冀協(xié)同發(fā)展中，由于河北省是京津地區(qū)發(fā)展的廣闊腹地，長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)京津貧困帶承受著雙重抑制效應(yīng)：生態(tài)惡化型抑制及保護(hù)壓力型抑制[1]，為保證京津地區(qū)的發(fā)展，河北省在產(chǎn)業(yè)選擇、資源開發(fā)方面受到限制。然而河北省環(huán)抱京津、旅游資源豐富，且河北省的貧困縣區(qū)與旅游資源富集縣區(qū)的資源吻合度高達(dá)80%，因此旅游扶貧成為了京津冀協(xié)同發(fā)展的選擇之一。本文通過對(duì)旅游扶貧背景下環(huán)京津貧困帶的旅游產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈進(jìn)行分析，試圖回答環(huán)京津貧困帶在旅游產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的地域分布、價(jià)值流向、現(xiàn)有旅游資源及旅游市場(chǎng)環(huán)境情況下，如何通過產(chǎn)業(yè)鏈布局的調(diào)整緩解目前的旅游扶貧困境。
一、文獻(xiàn)綜述
價(jià)值鏈的概念是波特1985年首先提出的，認(rèn)為每一個(gè)企業(yè)都是在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、營(yíng)銷、交付和服務(wù)的過程中進(jìn)行種種活動(dòng)的集合體[2]。將這些活動(dòng)整合，通過價(jià)值鏈的形式為公司帶來(lái)利潤(rùn)并為顧客創(chuàng)造價(jià)值，這可以從微觀層面來(lái)解釋一個(gè)企業(yè)的關(guān)鍵競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。隨著分工及專業(yè)化公司的出現(xiàn)，價(jià)值的創(chuàng)造不再局限于公司本身，可能是由位于不同地區(qū)、不同國(guó)家的不同公司創(chuàng)造，出現(xiàn)了宏觀價(jià)值鏈的概念[3] [4]，宏觀價(jià)值鏈包括全方位的增值活動(dòng)，從產(chǎn)品或服務(wù)的構(gòu)思設(shè)計(jì)階段開始，到交付給最終消費(fèi)者，以及回收處理的完整價(jià)值增值和實(shí)現(xiàn)過程[3] [5] [6]。如果把不同企業(yè)所處的產(chǎn)業(yè)流程連結(jié)起來(lái)，就是價(jià)值系統(tǒng)（value system），而產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)钱a(chǎn)業(yè)價(jià)值系統(tǒng)的簡(jiǎn)稱[7]。傳統(tǒng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈多從旅游者需求或旅游產(chǎn)品生產(chǎn)帶來(lái)的物質(zhì)流動(dòng)予以定義，然而芮明杰認(rèn)為產(chǎn)業(yè)鏈的本質(zhì)是以知識(shí)分工協(xié)作為基礎(chǔ)的功能網(wǎng)鏈，通過知識(shí)的分工和知識(shí)共享創(chuàng)造遞增報(bào)酬，為顧客創(chuàng)造價(jià)值[8]。在此基礎(chǔ)上，張朝枝以旅游世界的硬核“旅游體驗(yàn)”為基礎(chǔ)，認(rèn)為旅游產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且灾R(shí)為關(guān)聯(lián)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，具有模塊化的特征，技術(shù)的差異知識(shí)表象，實(shí)際上是圍繞體驗(yàn)創(chuàng)造、生產(chǎn)與銷售、提升的知識(shí)分工，并以此為出發(fā)點(diǎn)，將旅游產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈劃分為旅游體驗(yàn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、旅游體驗(yàn)產(chǎn)品物質(zhì)環(huán)境營(yíng)造、旅游體驗(yàn)產(chǎn)品信息傳遞與銷售、旅游運(yùn)輸服務(wù)、旅游體驗(yàn)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)、旅游體驗(yàn)的二次消費(fèi)、旅游體驗(yàn)產(chǎn)品精加工、旅游體驗(yàn)的物產(chǎn)消費(fèi)服務(wù)、旅游體驗(yàn)產(chǎn)業(yè)鏈整合服務(wù)（見圖1）。
如圖1所示，以旅游體驗(yàn)為核心劃分的產(chǎn)業(yè)鏈中，各環(huán)節(jié)對(duì)旅游體驗(yàn)產(chǎn)品賦予的價(jià)值各不相同，其分布成一條“微笑曲線”[9]。基于旅游體驗(yàn)的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈為分析環(huán)京津貧困帶的旅游扶貧提供了重要意義，讓貧困地區(qū)對(duì)其地域內(nèi)企業(yè)所屬的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)有了認(rèn)識(shí)，而縱軸所代表的附加價(jià)值隱藏的含義也是追求附加價(jià)值的最大化。據(jù)此，本文將以旅游產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的“微笑曲線”為理論出發(fā)點(diǎn)，通過分析環(huán)京津貧困帶典型旅游扶貧案例，研究這一地域旅游產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的分布特征，并進(jìn)一步探討假設(shè)在游客數(shù)量不變的情況下，旅游扶貧地區(qū)如何通過產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)不同的地理空間配置，使產(chǎn)業(yè)鏈上的價(jià)值更多地流向貧困地區(qū)。
二、研究案例及研究方法
（一）研究案例
環(huán)京津貧困帶位于河北省北部與京津接壤地區(qū)，由于冀北地區(qū)的貧困縣與京津存在較大發(fā)展落差，并與京津存在很強(qiáng)的資源環(huán)境和發(fā)展關(guān)系，河北省發(fā)展改革委員會(huì)（2004）劃定京津以北連片的張家口、承德兩市所屬全部縣區(qū)和保定的易縣、淶水、淶源共計(jì)24個(gè)縣（區(qū)）為環(huán)京津貧困帶（見圖2）。該區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感，適合人類開發(fā)利用的土地面積不足總面積的30%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后[10]。而這些貧困縣環(huán)抱京津，為保障京津城市供水及免受風(fēng)沙危害，它們的發(fā)展權(quán)利常常被限制，擁有較少的權(quán)益卻擔(dān)負(fù)較多的義務(wù)。由于緊鄰京津客源地，又是旅游資源豐富，旅游扶貧成為了環(huán)京津貧困帶的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文研究案例的選擇基于既是重點(diǎn)貧困縣區(qū)同時(shí)又擁有比較豐富的旅游資源，因此第一輪從環(huán)京津貧困帶的24個(gè)縣（區(qū)）選出國(guó)務(wù)院扶貧辦2012年公布的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣①，第二輪從名單中選出河北省旅游局公布的全省旅游強(qiáng)縣，兩輪篩選之后確定研究案例為4個(gè)縣：張北縣、崇禮縣、豐寧縣和圍場(chǎng)縣②。
2012年，張北、崇禮兩縣所在的張家口市全年共接待國(guó)內(nèi)外游客2 118萬(wàn)人次，旅游收入128億元人民幣，豐寧縣、圍場(chǎng)縣所在的承德市共接待境內(nèi)外游客2 010萬(wàn)人次，全年旅游總收入162億元人民幣。作為兩個(gè)市僅有的4個(gè)旅游強(qiáng)縣，均出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院扶貧辦當(dāng)年公布的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單中，對(duì)這四個(gè)案例的研究能夠幫助我們深入研究環(huán)京津貧困帶旅游扶貧的制約因素。
（二）研究方法和過程
2014年7月至8月，筆者前往張北縣、崇禮縣、豐寧縣和圍場(chǎng)縣進(jìn)行田野調(diào)查，獲取了大量一手和二手資料。一手資料主要來(lái)自結(jié)構(gòu)化訪談，受訪對(duì)象有縣旅游局副局長(zhǎng)、規(guī)劃科科長(zhǎng)、旅游景區(qū)管理人員、旅行社工作人員等，共16人。二手資料包括研究案例地歷年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展公報(bào)、專項(xiàng)報(bào)告和各種政府文件等。
三、旅游產(chǎn)業(yè)鏈分布發(fā)展情況
（一）產(chǎn)業(yè)鏈兩端高附加值的知識(shí)服務(wù)業(yè)環(huán)節(jié)對(duì)旅游目的地具有排他性
知識(shí)服務(wù)業(yè)是區(qū)域中心城市的產(chǎn)業(yè)核心，把專門化的人力資本、知識(shí)資本導(dǎo)入商品和服務(wù)的生產(chǎn)過程中，為區(qū)域發(fā)展提供強(qiáng)大的知識(shí)資本和人力資本支持[11]。對(duì)環(huán)京津貧困帶旅游產(chǎn)業(yè)鏈的調(diào)研也印證，產(chǎn)業(yè)鏈最左端的旅游體驗(yàn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，如旅游規(guī)劃、旅游策劃設(shè)計(jì)等企業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)鏈最右端的產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化整合型服務(wù)企業(yè)均沒有在調(diào)研的四個(gè)案例地發(fā)現(xiàn)，而這兩個(gè)環(huán)節(jié)的企業(yè)基本來(lái)自鄰近的北京和天津，如調(diào)研中的四個(gè)貧困縣在不同時(shí)期均做過當(dāng)?shù)氐穆糜伟l(fā)展總體規(guī)劃，且均由北京的旅游規(guī)劃單位完成。
（二）隨著產(chǎn)業(yè)鏈基本環(huán)節(jié)向中心靠攏旅游目的地產(chǎn)業(yè)價(jià)值份額逐漸擴(kuò)大
在圖1中，微笑曲線以生產(chǎn)與消費(fèi)為中心點(diǎn)劃分，左邊為旅游體驗(yàn)的基本環(huán)節(jié)，右邊為旅游體驗(yàn)的提升環(huán)節(jié)③。在環(huán)境制造環(huán)節(jié)，除了招商引資建設(shè)的景區(qū)、酒店的建設(shè)施工由投資方內(nèi)部招標(biāo)外，其余的景區(qū)建設(shè)、修繕都是景區(qū)自己負(fù)責(zé)，通過對(duì)四個(gè)貧困縣旅游局及景區(qū)負(fù)責(zé)人的訪談了解到施工建設(shè)企業(yè)基本來(lái)自當(dāng)?shù)亍Ｂ糜沃薪榉?wù)環(huán)節(jié)對(duì)旅游目的地旅行社的依賴度增加，到四個(gè)縣的旅游團(tuán)隊(duì)都是在客源地組團(tuán)，由當(dāng)?shù)芈眯猩绲亟印４送馍⒖驮谶@四個(gè)旅游目的地都存在對(duì)當(dāng)?shù)芈眯猩绲膯雾?xiàng)服務(wù)需求。但在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)崇禮縣的旅游中介服務(wù)相對(duì)薄弱，2011年該縣才成立第一家旅行社，原因在于崇禮縣主要是以冰雪旅游項(xiàng)目為主，游客一般采用“自駕+滑雪場(chǎng)門票”的旅游模式，在一定程度上抑制了旅行社服務(wù)的發(fā)展空間。在旅游產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)輸環(huán)節(jié)上，調(diào)研的四個(gè)縣均沒有成立或組建當(dāng)?shù)氐穆糜谓煌ㄟ\(yùn)輸企業(yè)或日常旅游運(yùn)營(yíng)專線，原因在于旅游運(yùn)輸與其他商品運(yùn)輸不同，是把旅游者運(yùn)送到旅游目的地，出于效率與便利，均是自駕或租用客源地的旅游運(yùn)輸車輛，所以出行距離及出行模式導(dǎo)致運(yùn)輸環(huán)節(jié)是環(huán)京津貧困帶旅游發(fā)展短板。
（三）隨著產(chǎn)業(yè)鏈提升環(huán)節(jié)向右端遞進(jìn)，旅游目的地產(chǎn)業(yè)份額不斷縮小
以生產(chǎn)與消費(fèi)環(huán)節(jié)為中心點(diǎn)，右側(cè)的旅游體驗(yàn)提升環(huán)節(jié)包括旅游二次消費(fèi)、精品化、物產(chǎn)化和現(xiàn)代化。在旅游二次消費(fèi)環(huán)節(jié)，目前調(diào)研四個(gè)貧困縣的旅游商品以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品為主，基本由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)。而一旦旅游商品的設(shè)計(jì)與生產(chǎn)工藝要求提高，這些貧困縣就不具備生產(chǎn)能力了，如崇禮縣開發(fā)了一系列旅游紀(jì)念品，主要為擺臺(tái)、掛飾、畫冊(cè)等，均由外地企業(yè)生產(chǎn)。旅游產(chǎn)品精加工環(huán)節(jié)，由于對(duì)產(chǎn)品策劃、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求較高，目前大部分地區(qū)在這塊領(lǐng)域尚未涉足，只有崇禮縣推出了“密苑云頂”山地養(yǎng)生項(xiàng)目，且由馬來(lái)西亞云頂集團(tuán)、卓越集團(tuán)投資建設(shè)。在旅游物產(chǎn)化環(huán)節(jié)，旅游地產(chǎn)開始在環(huán)京津貧困帶的旅游資源強(qiáng)縣嶄露頭角，豐寧縣大灘鎮(zhèn)旅游度假開發(fā)區(qū)的“愛馬社區(qū)”一期初步建成，崇禮縣也正在建設(shè)以酒店式公寓為主的旅游商貿(mào)新區(qū)，訪談中了解到張北縣也計(jì)劃建設(shè)樺皮嶺旅游地產(chǎn)項(xiàng)目。由于第二居所在國(guó)內(nèi)還是一種比較新的生活方式，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)上的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也處在探索發(fā)展期，如豐寧愛馬社區(qū)地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拿出一半的房源做酒店托管，也體現(xiàn)出對(duì)環(huán)京津貧困帶在旅游地產(chǎn)發(fā)展初期企業(yè)對(duì)市場(chǎng)不確定性的擔(dān)憂。
（四）環(huán)京津貧困帶的傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)位于價(jià)值鏈底端
如圖1在各環(huán)節(jié)中，知識(shí)與價(jià)值的高低緊密相連。產(chǎn)業(yè)價(jià)值更高的恰恰處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值曲線的兩端，傳統(tǒng)的旅游業(yè)處于價(jià)值曲線的底端。用這個(gè)圖來(lái)觀察環(huán)京津貧困帶的旅游產(chǎn)業(yè)鏈分布，發(fā)現(xiàn)主要是為旅游者在旅游地提供吃、住、行、游、娛等服務(wù)的旅游企業(yè)群體，即處于價(jià)值鏈最底部的旅游體驗(yàn)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)。一方面，由于環(huán)京津貧困帶主要承接中心城市的周末近郊游憩，游程時(shí)間短且基本消費(fèi)項(xiàng)目單一；另一方面受地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資金條件的限制，環(huán)京津貧困帶難以融入產(chǎn)業(yè)鏈兩端的高附加值環(huán)節(jié)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)未能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，形成了環(huán)京津貧困帶的旅游扶貧困境。
四、環(huán)京津貧困帶旅游扶貧困境的形成原因
（一）極化效應(yīng)明顯而擴(kuò)散效應(yīng)不足
極化空間是區(qū)域內(nèi)部一定類型經(jīng)濟(jì)的聚集分布狀態(tài)[12]。由于北京和天津兩個(gè)中心城市強(qiáng)大的集聚作用，促使周邊的生產(chǎn)要素向中心城市集聚，導(dǎo)致周邊地區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)減少。極化將會(huì)導(dǎo)致效率與自由化平等之間的鴻溝。就京津冀地區(qū)來(lái)說，在人口、資金、政策、創(chuàng)新等方面，北京市的極化效應(yīng)比較明顯，造成環(huán)京津貧困帶旅游產(chǎn)業(yè)高素質(zhì)人才流失，在知識(shí)、資本等生產(chǎn)要素上高度依賴中心城市。同時(shí)，北京的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是高新產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)導(dǎo)致了中心城市對(duì)周邊地區(qū)的關(guān)聯(lián)度小、帶動(dòng)能力有限，從而造成擴(kuò)散效應(yīng)不足。極化效應(yīng)明顯而擴(kuò)散效應(yīng)不足是環(huán)京津貧困帶旅游扶貧困境形成的外在原因。
（二）生態(tài)區(qū)位制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
生態(tài)區(qū)位是以生態(tài)學(xué)為指導(dǎo)，將生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)學(xué)方法統(tǒng)一起來(lái)研究生態(tài)規(guī)劃的區(qū)位論，目的是對(duì)生態(tài)單元、經(jīng)濟(jì)要素和社會(huì)生活進(jìn)行最佳生態(tài)利用，從而有效地規(guī)劃、組織和管理區(qū)域生態(tài)建設(shè)。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，河北省是京津地區(qū)發(fā)展的廣闊腹地，承擔(dān)著京津風(fēng)沙治理、退牧還草、濕地保護(hù)、水源涵養(yǎng)等生態(tài)建設(shè)任務(wù)，環(huán)境保護(hù)要求高。環(huán)京津貧困帶生態(tài)環(huán)境脆弱，土壤風(fēng)蝕沙化、水土流失情況嚴(yán)重，而這一地區(qū)位于北京、天津上風(fēng)上水的位置，是中心城市的生態(tài)屏障。為了保證這些城市的水源及防治風(fēng)沙，國(guó)家不斷提高對(duì)區(qū)域資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制。生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)選擇受限，制約了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。環(huán)京津貧困帶在京津冀地區(qū)的發(fā)展中承擔(dān)了更多的生態(tài)責(zé)任而沒有得到相應(yīng)的發(fā)展權(quán)利和補(bǔ)償。
（三）環(huán)京津貧困帶融入京津地區(qū)發(fā)展能力弱
環(huán)京津貧困帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低、區(qū)域經(jīng)濟(jì)依存度低。旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式傳統(tǒng)，尚未形成區(qū)域性特色旅游品牌，京津旅游市場(chǎng)開拓不夠，旅游基礎(chǔ)設(shè)施水平和服務(wù)能力不高，旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)較差，面向都市人群的休閑旅游發(fā)展滯后，雖然緊鄰京津，區(qū)域內(nèi)土地、勞動(dòng)力成本相對(duì)較低，但未能將區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。環(huán)京津貧困帶融入京津地區(qū)發(fā)展能力弱，這是環(huán)京津貧困帶旅游扶貧困境形成的內(nèi)在原因。
五、環(huán)京津貧困帶產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展思路
（一）實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域旅游整體效益的補(bǔ)償創(chuàng)新機(jī)制
根據(jù)“卡爾多改進(jìn)”理論，區(qū)域合作發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體正收益，即實(shí)現(xiàn)總財(cái)富最大化標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域合作的重要條件是區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的收益補(bǔ)償，即用區(qū)域整體收益補(bǔ)償一部分可能在改進(jìn)中受損的群體。
由于京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)政府部門的行政能力、資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在著明顯的不平衡，勢(shì)必造成利益分配上的不平衡。尤其是河北省在區(qū)域發(fā)展中處于明顯的弱勢(shì)，長(zhǎng)期處于利益受損狀態(tài)，卻未能得到京津地區(qū)的合理補(bǔ)償，導(dǎo)致多方面發(fā)展包括旅游業(yè)發(fā)展一直明顯滯后于京津，地區(qū)發(fā)展的不平衡又將成為區(qū)域合作的阻力。區(qū)域效益補(bǔ)償機(jī)制的缺失將導(dǎo)致區(qū)域旅游合作難以有效實(shí)現(xiàn)的負(fù)面循環(huán)。因此，在京津冀地區(qū)建立三方認(rèn)同的區(qū)域旅游整體效益補(bǔ)償機(jī)制是必須和重要的。
在補(bǔ)償機(jī)制方面可以借鑒歐盟旅游一體化的經(jīng)驗(yàn)，即通過成立區(qū)域旅游合作公用基金來(lái)進(jìn)行利益補(bǔ)償。在合作中成立公共基金，對(duì)于因?yàn)閰^(qū)域旅游合作而利益受損的組織、地區(qū)，可使用公共基金對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，使其不要因?yàn)闀簳r(shí)的利益損失而放棄區(qū)域旅游合作，這樣有利于區(qū)域旅游合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。公用基金也可以用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)積極參與合作、依照規(guī)劃要求發(fā)展的地區(qū)，可以起到激勵(lì)的作用。在京津冀區(qū)域旅游合作的初期，由于河北省的旅游發(fā)展比較滯后和緩慢，公用基金將主要用于補(bǔ)償河北省的旅游發(fā)展；而隨著河北省旅游業(yè)發(fā)展?jié)u好、收益增多，也可用于補(bǔ)償京津地區(qū)為區(qū)域整體發(fā)展而受的損失。
（二）構(gòu)建電子商務(wù)平臺(tái)，提高價(jià)值鏈效率
在傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈中，大型旅游中間商利用其銷售渠道、采購(gòu)優(yōu)勢(shì)、信息不對(duì)稱性控制，使得大部分利潤(rùn)被旅游中間商獲取而旅游目的地卻沒有得到多少好處。信息技術(shù)的普及可以彌補(bǔ)旅游目的地的這一劣勢(shì)。通過應(yīng)用電子商務(wù)打破了旅游產(chǎn)業(yè)鏈各成員之間固定的合作模式，產(chǎn)業(yè)鏈各企業(yè)之間不再延續(xù)傳統(tǒng)上下游合作關(guān)系，可以跨環(huán)節(jié)聯(lián)系、交叉聯(lián)系，如旅游供應(yīng)商不僅可以與多個(gè)旅游批發(fā)商協(xié)作，還可以越過批發(fā)商和零售商，直接向旅游者銷售，從而提高價(jià)值鏈的效率。
（三）強(qiáng)化政府主導(dǎo)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
調(diào)研發(fā)現(xiàn)隨著對(duì)技術(shù)、資本要求越來(lái)越高，旅游目的地產(chǎn)業(yè)參與份額不斷縮小。由于貧困地區(qū)發(fā)展資金缺乏，當(dāng)?shù)卣话阃ㄟ^招商引資，引入外來(lái)資本發(fā)展本地旅游產(chǎn)業(yè)，然而旅游業(yè)對(duì)地方發(fā)展既有乘數(shù)效應(yīng)，也存在漏損現(xiàn)象，并且貧困地區(qū)更易漏損。外來(lái)資本的介入會(huì)導(dǎo)致貧困人口受益機(jī)會(huì)減少。因此，要發(fā)揮當(dāng)?shù)卣牡闹鲗?dǎo)作用，通過政府的政策及資金支持，扶持旅游產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)上更多企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，使產(chǎn)業(yè)鏈上的價(jià)值更多地流向貧困地區(qū)，幫助環(huán)京津貧困帶克服后發(fā)劣勢(shì)，形成有利于貧困地區(qū)發(fā)展的旅游產(chǎn)業(yè)鏈分布。
注釋：
①見國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2012年的《國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單》：http：//cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175445.html.
一、現(xiàn)在存在問題及其原因
存在的問題：一是到村項(xiàng)目中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目所占比重也不高。二是在到戶項(xiàng)目及措施中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目所占比重偏低，其中帶動(dòng)作用突出的加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)所占比重很低；總體上，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目安排不少，貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。深入分析原因，主要有以下幾個(gè)方面：
(一)沒有認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧增收的重要抓手。沒有認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困戶增收脫貧的基礎(chǔ)性、根本性、長(zhǎng)效性的舉措，在實(shí)施其他脫貧路徑時(shí)，忽略了產(chǎn)業(yè)扶貧。
(二)對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧工作存在畏難情緒。認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶貧難度大、見效慢，存在急功近利思想，在工作推動(dòng)、政策支持、資金安排等方面用力不夠。
(三)沒有利用好主體的帶動(dòng)作用。沒有出臺(tái)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持主體帶動(dòng)貧困戶的政策，主體帶動(dòng)的意愿不強(qiáng)、積極性不高；雖然對(duì)帶動(dòng)主體投入較多，但是沒有選好帶動(dòng)模式、沒有建好利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)效果較差。
二、整改目標(biāo)任務(wù)
根據(jù)我市糧、棉、油、果、茶葉等產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，推進(jìn)特色種養(yǎng)業(yè)扶貧、光伏扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、商貿(mào)流通扶貧、資產(chǎn)收益扶貧，力爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、支持資金、主體帶動(dòng)、干部幫扶等覆蓋所有建檔立卡貧困村、貧困戶，力爭(zhēng)所有貧困村、貧困戶至少發(fā)展一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)或者參與發(fā)展一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，為村出列、人脫貧提供穩(wěn)定、持續(xù)、有力的基礎(chǔ)支撐。
三、主要整改措施
(一)精準(zhǔn)選擇脫貧產(chǎn)業(yè)。精準(zhǔn)掌握貧困村、貧困戶的資源、勞力、技能等產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，逐村逐戶指導(dǎo)選擇具有穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)。支持有條件、有能力、有意愿的貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)流通、農(nóng)產(chǎn)品加工、手工業(yè)等產(chǎn)業(yè)。對(duì)無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)資源、無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源的“三無(wú)”貧困戶，以及無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入或集體經(jīng)濟(jì)薄弱、資源缺乏的貧困村，支持安排光伏扶貧工程項(xiàng)目，大力發(fā)展光伏發(fā)電等能穩(wěn)定增收的產(chǎn)業(yè)。實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧，推進(jìn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革試點(diǎn)，支持貧困村、貧困戶依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以土地、山場(chǎng)、水面、設(shè)施、設(shè)備、幫扶資金等入股、托管的方式，或者以務(wù)工、就業(yè)等方式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(二)加大政策支持力度。全面落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策。完善扶貧小額信貸政策，對(duì)于有發(fā)展意愿、貸款意愿、還款能力或還款措施的貧困戶，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)給予貸款。大力推廣戶貸企用、分貸統(tǒng)還等模式，幫助貧困戶通過土地、山場(chǎng)等資源和資金參股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或其他經(jīng)營(yíng)主體，讓貧困群眾得到更多收益。鼓勵(lì)和支持貸款貧困戶購(gòu)買貸款人意外傷害保險(xiǎn)、保證保險(xiǎn)等保險(xiǎn)，分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)購(gòu)買扶貧小額貸款保險(xiǎn)的貧困戶，財(cái)政可適當(dāng)安排保費(fèi)補(bǔ)貼。支持貧困戶在發(fā)展種養(yǎng)業(yè)時(shí)參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，貧困戶承擔(dān)的保費(fèi)可從扶貧資金中支出。貧困地區(qū)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施的用地按照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。
(三)增加項(xiàng)目資金投入。要加大產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度，項(xiàng)目資金要早安排、早下達(dá)、早實(shí)施。到縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、統(tǒng)籌整合使用的財(cái)政涉農(nóng)資金要加大對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度，重點(diǎn)支持貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，扶貧小額信貸資金全部用于產(chǎn)業(yè)扶貧。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過眾籌、慈善等方式參與產(chǎn)業(yè)扶貧。
前言
精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)現(xiàn)階段扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施的一項(xiàng)方略和堅(jiān)持的理念。公共圖書館作為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有參與精準(zhǔn)扶貧的職責(zé)和社會(huì)責(zé)任。公共圖書館有自身的特色文化和資源，能夠在精準(zhǔn)扶貧工作中利用自身優(yōu)勢(shì)，因地制宜地、創(chuàng)造性地為貧困人員服務(wù)，改變他們落后的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)，并幫助他們獲得生存和發(fā)展所需要的知識(shí)和技能。
一、公共圖書館開展精準(zhǔn)扶貧具有自身的優(yōu)勢(shì)
1.政策優(yōu)勢(shì)
公共圖書館是由國(guó)家中央或地方政府管理、資助和支持的公益性文化事業(yè)單位，是開展公共文化服務(wù)的重要場(chǎng)所，是保障人民群眾基本文化權(quán)益的重要陣地；同時(shí)，公共圖書館實(shí)行免費(fèi)開放政策，免費(fèi)為社會(huì)公眾提供服務(wù)。換句話說就是，一，公共圖書館是全民的圖書館，即，全體國(guó)民都有權(quán)力享受圖書館提供的服務(wù)；二，公共圖書館的服務(wù)是免費(fèi)的，即全體國(guó)民無(wú)論貧窮或富有都可以得到公共圖書館的無(wú)償服務(wù)。公共圖書館的公益性單位性質(zhì)和實(shí)行的免費(fèi)開放政策保障了其參與精準(zhǔn)扶貧的公益性、無(wú)償性、純粹性、可長(zhǎng)期持續(xù)性和穩(wěn)定性。
2.資源優(yōu)勢(shì)
公共圖書館擁有豐富的資源，既可以按實(shí)體與虛擬形態(tài)，分為圖書館實(shí)體資源和網(wǎng)上數(shù)字資源，即館藏的各類圖書、報(bào)紙、雜志、圖片等資源和專供網(wǎng)上閱讀查詢的諸如聯(lián)機(jī)光盤數(shù)據(jù)資源（主要是電子讀物）、聯(lián)機(jī)公共查詢目錄、Internet網(wǎng)上信息等資源；又可能按語(yǔ)言種類分為中文類、英文類、法文類、韓文類等資源；還可以將其分為顯性資源與隱性資源，即可以聽到、聞到、看到、觸摸到的資源都是顯性資源，而蘊(yùn)藏在公共圖書館運(yùn)營(yíng)服務(wù)過程中不易被察覺和發(fā)現(xiàn)的資源則為隱性資源，如公共圖書館寧?kù)o幽雅的內(nèi)部環(huán)境、各個(gè)角落讀者專心閱讀所形成的學(xué)習(xí)氛圍等都是隱性資源，這些資源可以形成一股無(wú)形的力量激發(fā)讀者們強(qiáng)烈的求知欲望。此外，公共圖書館擁有豐富的地方文獻(xiàn)資源。這些地方文獻(xiàn)資源如能加以有效開發(fā)利用，對(duì)于發(fā)展貧困地區(qū)特色旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、特色文化產(chǎn)業(yè)等將大有裨益。
3.平臺(tái)優(yōu)勢(shì)
隨著全國(guó)文化信息資源共享工程、全社會(huì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)等重大活動(dòng)的不斷深入開展，作為參與主體之一的公共圖書館的服務(wù)觸角已深深扎入農(nóng)村。無(wú)論是農(nóng)村書屋、村鎮(zhèn)圖書館建設(shè)，還是文化活動(dòng)中心建設(shè)等都能看到公共圖書館的影子。公共圖書館文化扶貧網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)遍布農(nóng)村，這為扶貧開發(fā)工作搭配建了平臺(tái)，疏通了道路，保障文化資源的共享與流通的通暢。
4.人員優(yōu)勢(shì)
公共圖書館擔(dān)負(fù)著社會(huì)教育職能，開展社會(huì)教育是公共圖書館義不容辭的責(zé)任。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，伴隨著圖書館事業(yè)的不斷發(fā)展，公共圖書館已經(jīng)培養(yǎng)出了一批接近地氣、業(yè)務(wù)能力精湛、受廣大民眾歡迎和喜愛的教育隊(duì)伍。這批隊(duì)伍不少人曾從事過教育職業(yè)，有豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。其他人也在不斷地參與教育實(shí)踐活動(dòng)中，成長(zhǎng)壯大起來(lái)。他們能獨(dú)立開展多各種類型的勞動(dòng)知識(shí)和勞動(dòng)技能培訓(xùn)，能熟練地進(jìn)行閱讀引導(dǎo)，能有針對(duì)性地開展圖書推薦活動(dòng)等。將這些人帶入精準(zhǔn)扶貧隊(duì)伍中無(wú)疑會(huì)使整個(gè)隊(duì)伍更具活力，更有效能。
二、公共圖書館開展的精準(zhǔn)扶貧
1.開展以弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主的文化宣傳教育活動(dòng)
“要富口袋，先富腦袋”這是扶貧過程的深切體會(huì)。要富腦袋，就必須接受教育，獲得知識(shí)。公共圖書館的特色文化扶貧工作，把教育做在了前面，尊重貧困地區(qū)和貧困人員的現(xiàn)實(shí)需要，開展針對(duì)性的文化宣傳教育工作。但公共圖書館的文化宣傳教育與一般機(jī)構(gòu)的文化宣傳教育不同，它弘揚(yáng)的是社會(huì)主義核心價(jià)值觀，即富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善。堅(jiān)持育人為本、德育為先，幫助他們樹立正確的人生觀和價(jià)值觀。
2.開展以精準(zhǔn)配書為內(nèi)容的送書下鄉(xiāng)活動(dòng)
公共圖書館的圖書大部分通俗易懂，且種類繁多。有很多跟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關(guān)的實(shí)用技術(shù)圖書如：科學(xué)種田技術(shù)、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)、林果栽培及保鮮加工技術(shù)、病蟲害防治技術(shù)等；有很多扶貧類圖書如：《擺脫貧困》、《反貧困行動(dòng)》、《窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)》等；還有很多跟休閑娛樂、養(yǎng)生保健等有關(guān)的圖書。公共圖書館能夠利用自身的館藏資源和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)貧困地區(qū)民眾的需求，定期開展圖書更換、新書配送等精準(zhǔn)送書下鄉(xiāng)活動(dòng)。
3.開展勞動(dòng)技能精準(zhǔn)培訓(xùn)
每種勞動(dòng)技能都有特定的受眾，并不是每個(gè)人都適合做全能型人才，對(duì)于貧困地區(qū)的民眾來(lái)說，擁有一技之長(zhǎng)完全足以。因此，公共圖書館作為施教者，必須因人而異、因材施教公，根據(jù)貧困地區(qū)民眾的不同需求努力做到精準(zhǔn)施教。例如：共圖書館可以根據(jù)貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)技術(shù)專家對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)科技能手、致富帶頭人等人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，由點(diǎn)帶面，讓一部分人先富起來(lái)，先富帶動(dòng)后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕；也可以根據(jù)貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)需求，開展諸如：計(jì)算機(jī)技能培訓(xùn)、家政服務(wù)技能培訓(xùn)、安全保衛(wèi)培訓(xùn)、消防知識(shí)培訓(xùn)等。
4.開展以先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)為主題的精準(zhǔn)科普活動(dòng)
先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的種類很多，例如可分為：先進(jìn)的育種技術(shù)（雜交、太空育種等等）、先進(jìn)的免耕直播技術(shù)、先進(jìn)的養(yǎng)殖技術(shù)、先進(jìn)的灌溉技術(shù)（滴灌、噴灌、大田膜下滴灌等等）、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)、先進(jìn)的溫室暖棚技術(shù)等。公共圖書館可以根據(jù)貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要先征集優(yōu)秀先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)成功案例，再在公共圖書館的科普活動(dòng)中加以組織策劃，結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際情況再有針對(duì)性地向貧困地區(qū)進(jìn)行宣傳推廣。
5.開展面向基層、走向基層的精準(zhǔn)扶貧公益巡講
開展面向基層、走向基層的扶貧公益巡講是公共圖書館公益講壇活動(dòng)直面貧困地區(qū)、深入貧困民眾的具體體現(xiàn)。常言道，三百六十行，行行出狀元。邀請(qǐng)這些技術(shù)能手、成功人士隨同公共圖書館的巡講員一起走進(jìn)貧困地區(qū)開展扶貧公益巡講。當(dāng)然，這里需要注意語(yǔ)言、民風(fēng)民俗及受眾文化水平的匹配問題。但是，把脫貧致富的意志、把積極向上的人生理念、把自立更生和自主創(chuàng)業(yè)的精神灌輸給貧困地區(qū)的民眾，改變他們現(xiàn)有的人窮志短的精神面貌，樹立脫貧致富新觀念是非常有必要的。
6.開展組織參觀先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)
公共圖書館可以利用與農(nóng)、林、畜牧業(yè)、科技等友好合作部門一同策劃和組織貧困地區(qū)民眾參觀先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的活動(dòng)，讓貧困地區(qū)民眾能走出去，豐富他們的知識(shí)，開拓他們的視野，并學(xué)習(xí)一些先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，為將來(lái)脫貧致富找路子。沒有做不到，只有想不到，打開思路，找對(duì)方向，致富之路離他們就不遠(yuǎn)了。
7.開展利用地方文獻(xiàn)服務(wù)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)
一方水土養(yǎng)一方人，一方山水有一方風(fēng)情。貧困地區(qū)也有自己的風(fēng)土人情，如：當(dāng)?shù)仫L(fēng)味飲食、婚慶習(xí)俗、特色歌舞表演、傳統(tǒng)手工藝等。這些都是貧困地區(qū)的重要資源，將這些資源加以開發(fā)利用，對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是非常有幫助的。如將民俗文化與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展，在鄉(xiāng)村旅游日益升溫的今天，極有可能打造出一個(gè)集自然景觀、民俗風(fēng)情為一體的文化旅游品牌。公共圖書館擁有豐富的地方文獻(xiàn)資源。這些記錄著當(dāng)?shù)貧v史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、風(fēng)俗、特產(chǎn)、人物、名勝古跡等內(nèi)容的地方文獻(xiàn)，是了解與研究地方狀況的重要文獻(xiàn)依據(jù)。公共圖書館開展地文文獻(xiàn)服務(wù)，并與貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，必將起到事半功倍的效果，進(jìn)而加快當(dāng)?shù)孛癖娒撠氈赂坏牟椒ァ?/p>
8.開展互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)
公共圖書館擁有強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。在互聯(lián)網(wǎng)已普及的今天，開展精準(zhǔn)扶貧也需要借助互聯(lián)網(wǎng)。因信息不對(duì)稱導(dǎo)致貧困地區(qū)家產(chǎn)品滯銷或產(chǎn)銷不對(duì)路等情況比比皆是，這不僅給貧困地區(qū)民眾帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失，而且還會(huì)打消他們開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。公共圖書館開展互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)，在本館網(wǎng)頁(yè)或微服務(wù)平臺(tái)開辟精準(zhǔn)扶貧專欄，定期進(jìn)行農(nóng)業(yè)類圖書推薦、上傳優(yōu)秀農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)秀案例音像視頻、更新農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)信息等為拓寬貧困地區(qū)民眾獲取知識(shí)拓寬渠道，也為社會(huì)大眾參與精準(zhǔn)扶貧提供平臺(tái)。
9.開展幫助貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)
當(dāng)貧困地區(qū)有勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需求時(shí)，公共圖書館開展幫助貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)是非常有必要的。公共圖書館除了開展相應(yīng)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)之外，對(duì)于適合在工勤類崗位工作的人員，如有空缺，公共圖書館可以優(yōu)先接收，也可以通過服務(wù)平臺(tái)向其他單位或部門推薦，等。此外，還應(yīng)協(xié)助遇到困難人員做好相關(guān)的維權(quán)服務(wù)工作，保障他們的合法權(quán)益。
三、對(duì)公共圖書館開展精準(zhǔn)扶貧的思考
1.公共圖書館開展精準(zhǔn)扶貧要先準(zhǔn)確了解貧困地區(qū)民眾的真實(shí)需要
公共圖書館的精準(zhǔn)扶貧工作側(cè)重于文化扶貧，不能直接給貧困地區(qū)民眾帶來(lái)太多經(jīng)濟(jì)效益，因此貧困地區(qū)地民眾的配合度不一定會(huì)很高，一時(shí)新鮮之后，他們就開始習(xí)慣、麻木，甚至出現(xiàn)情緒抵制的情況。因此，公共圖書館參與精準(zhǔn)扶貧時(shí)，不能受這些不利情緒的影響，一定要堅(jiān)定信念，經(jīng)常走村串戶，多跟民眾交流，將民眾的具體困難和現(xiàn)實(shí)需要了解準(zhǔn)確，再適時(shí)的開展相關(guān)工作。
2.公共圖書館開展精準(zhǔn)扶貧要以貧困地區(qū)民眾能接納的方式進(jìn)行
公共圖書館本身有豐富的資源優(yōu)勢(shì)，能開展的活動(dòng)形式多種多樣，但到了貧困地區(qū)還是要注意工作方式和方法。如果書他們不愿意看書，或文盲半文盲不識(shí)字，那就播電影、播錄像；如果覺得影視錄像太抽象，那就拉到田間地頭開展現(xiàn)場(chǎng)參觀、現(xiàn)場(chǎng)操作示范活動(dòng)；如果怕他們回去又忘記，那就隨時(shí)帶著錄像機(jī)，把他們參與的細(xì)節(jié)都錄下來(lái)，重復(fù)回放，定能加深記憶。總之，方法很重要，合適的才是最好的。
3.公共圖書館開展精準(zhǔn)扶貧要有耐心
三天打魚兩天曬網(wǎng)就想做好精準(zhǔn)扶貧工作是不可能的。公共圖書館開展精準(zhǔn)扶貧必須要保持工作的持續(xù)性。精準(zhǔn)扶貧是慢工出細(xì)活的過程。既要了解精準(zhǔn)扶貧工作指標(biāo)，又要?jiǎng)討B(tài)地了解貧困地區(qū)民眾生產(chǎn)、生活及脫貧情況，及時(shí)撐最新信息，更新相關(guān)信息并依據(jù)新形勢(shì)開展新工作。因此必須要細(xì)心，有耐心，才能持續(xù)做好精準(zhǔn)扶貧工作。
“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)更親民
每天早上7時(shí)，蘭州市七里河區(qū)建蘭路街道的網(wǎng)格巡查員張強(qiáng)準(zhǔn)時(shí)出門，開始一天的工作。
一部手機(jī)是他工作的“法寶”，哪里有垃圾，哪里有群眾糾紛，張強(qiáng)打開手機(jī)上的“三維數(shù)字社會(huì)管理系統(tǒng)”，通過上傳實(shí)時(shí)圖片、事件內(nèi)容、具體地址等詳情信息，及時(shí)將情況反映給相關(guān)部門。按照事件緊急程度類型，由市、區(qū)、街道三維數(shù)字管理中心專員進(jìn)行層層審核、上報(bào)、處理，在發(fā)現(xiàn)問題最短時(shí)間內(nèi)將具體情況傳輸給相關(guān)部門，并得到迅速處理。
這種工作模式就是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”實(shí)踐的成功案例之一。而更深層次的融合正在全省大面積鋪開，其核心就在于能夠讓政府信息和民眾實(shí)現(xiàn)溝通，讓政府辦公和公眾辦得無(wú)處不在，并通過各種形式實(shí)現(xiàn)政府信息和民眾信息之間的無(wú)縫鏈接，真正做到“權(quán)為民所謀、情為民所系、利為民所用”的價(jià)值歸宿。
目前，甘肅政務(wù)服務(wù)網(wǎng)項(xiàng)目已經(jīng)完成了全省102個(gè)站點(diǎn)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)部門在網(wǎng)上權(quán)責(zé)、專項(xiàng)資金管理、扶貧3張清單，全省各級(jí)政府部門便民服務(wù)事項(xiàng)的上網(wǎng)全部完成，便于群眾網(wǎng)上查詢。同時(shí)，完成了政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、省政府政務(wù)大廳網(wǎng)上審批系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)行了“網(wǎng)上行權(quán)”工作，實(shí)現(xiàn)了全省各級(jí)政府工作人員、社會(huì)公眾、企業(yè)法人網(wǎng)絡(luò)身份統(tǒng)一管理。
“互聯(lián)網(wǎng)+”助力精準(zhǔn)扶貧
家住天水市秦州區(qū)大鄉(xiāng)門上街村村委會(huì)二組的王建軍怎么也不會(huì)想到，他的貧困信息會(huì)詳實(shí)地出現(xiàn)在甘肅省精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)上：家庭成員――三人，致貧原因――缺技術(shù)，扶持方式――生產(chǎn)和就業(yè)……只要在數(shù)據(jù)平臺(tái)上用鼠標(biāo)輕輕一點(diǎn)，王建軍的扶貧資料一目了然，除了他，全省6220個(gè)貧困村、101萬(wàn)戶貧困戶、417萬(wàn)貧困人口的區(qū)域分布、貧困原因、脫貧需求等信息都保存在這個(gè)大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)上。
甘肅省精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)是省委、省政府為了貫徹落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧工作的一個(gè)創(chuàng)新舉措，是全國(guó)第一個(gè)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，也是國(guó)務(wù)院扶貧辦確定的試點(diǎn)。其建設(shè)按照“六個(gè)精準(zhǔn)”的總體要求，緊盯“1+17”精準(zhǔn)扶貧方案的具體落實(shí)，利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，建成五級(jí)互聯(lián)互通的扶貧網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，全方位全過程監(jiān)管幫扶情況和幫扶成效。
通過該平臺(tái)，可有效記錄貧困戶家庭與公安、民政等部門的基本信息核對(duì)一致，防止非貧困戶納入扶持。平?jīng)鍪徐o寧縣雙硯鄉(xiāng)團(tuán)莊村村民蘇轉(zhuǎn)軍，兩年前由于車禍喪失勞動(dòng)力，全家人生活陷入困頓。2015年8月中旬，蘇轉(zhuǎn)軍被納入精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，9月拿到了5萬(wàn)元精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款。通過分析管理，平臺(tái)可確保扶貧政策的針對(duì)性、配套化和時(shí)效性，使貧困戶得到精準(zhǔn)扶持。
更為特別的是，按照縣、村、戶三個(gè)層面，對(duì)“1+17”精準(zhǔn)扶貧方案中道路、水利、住房等各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧政策，甘肅省精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)設(shè)計(jì)了專門的統(tǒng)計(jì)模塊和預(yù)警功能，能及時(shí)反映各部門工作進(jìn)展、資金落實(shí)和工作成效等情況，對(duì)地區(qū)間、部門間工作進(jìn)展水平進(jìn)行綜合比對(duì)和排名，督促各地各部門加大工作力度，落實(shí)各項(xiàng)扶貧舉措。2015年三季度大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)采集后措施預(yù)警率（預(yù)警戶數(shù)/貧困戶數(shù)）為38.6%，通過預(yù)警功能的提示，經(jīng)過各相關(guān)時(shí)限和部門一個(gè)月的努力后，措施預(yù)警率下降為6.77%。
“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)智慧城市
網(wǎng)上訂餐、網(wǎng)上購(gòu)票、網(wǎng)上購(gòu)物、網(wǎng)上繳費(fèi)……“互聯(lián)網(wǎng)+”的大潮呼嘯而來(lái)，推動(dòng)著一個(gè)個(gè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化，智慧城市使一個(gè)個(gè)產(chǎn)業(yè)與政府和民生有機(jī)融合。
根據(jù)《實(shí)施方案》，甘肅省將按照兩步走的總體發(fā)展目標(biāo)，積極推進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、協(xié)同制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、智慧能源、益民服務(wù)、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、普惠金融、便捷交通、文化旅游、智慧環(huán)保和精準(zhǔn)扶貧等12個(gè)領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃。行動(dòng)計(jì)劃的重點(diǎn)任務(wù)分3個(gè)階段組織實(shí)施：
2016年至2017年為夯實(shí)基礎(chǔ)階段，重點(diǎn)做好頂層設(shè)計(jì)，加快互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力完善基礎(chǔ)支撐條件，積極開展示范試點(diǎn)應(yīng)用，在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)、電子商務(wù)、精準(zhǔn)扶貧、互聯(lián)網(wǎng)金融、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、社會(huì)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展，奠定行動(dòng)計(jì)劃深入實(shí)施的基礎(chǔ)。
2018年至2020年為重點(diǎn)突破階段，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的支撐平臺(tái)作用，加快重點(diǎn)應(yīng)用推廣工程建設(shè)，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)在先進(jìn)制造、現(xiàn)代物流、文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢(shì)行業(yè)的廣泛應(yīng)用，加大新興業(yè)態(tài)培育力度，為全面發(fā)展創(chuàng)造條件。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，貧困問題這個(gè)世界性的研究議題開始受到業(yè)界的關(guān)注，世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家開始了旅游在消除貧困問題上的研究和實(shí)踐。中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，貧困問題突出。經(jīng)過改革開放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，旅游扶貧成為解決貧困地區(qū)脫貧致富、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力抓手。
一、旅游扶貧的內(nèi)涵
英國(guó)國(guó)際發(fā)展局（DFID）在1999年一份報(bào)告中提出了“扶貧旅游”（PPT，Pro-Poor-Tourism）一詞，即有利于貧困人口發(fā)展的旅游。作為發(fā)展旅游的一種途徑，它不僅強(qiáng)調(diào)要讓貧困人口不僅獲得經(jīng)濟(jì)利益，更要使其獲得社會(huì)及文化方面的發(fā)展機(jī)會(huì)。
我國(guó)對(duì)于旅游扶貧定義說法不一。自1991年貴州省提出“旅游扶貧”口號(hào)后，眾多專家學(xué)者紛紛給出了自己的見解。吳忠軍（1996）提出旅游扶貧就是借助于貧困地區(qū)豐富的旅游資源開辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使得貧困地區(qū)脫貧致富;李并成（2002）指出，扶貧旅游要對(duì)貧困地區(qū)的旅游資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)和利用，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而改善自身發(fā)展及投資環(huán)境，達(dá)到脫貧致富的最終目的;郭清霞（2003）指出，旅游扶貧要以貧困地區(qū)特有的旅游資源條件為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)導(dǎo)向，政府和社會(huì)資本大力扶持引導(dǎo)旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展道路的良性循環(huán);隆學(xué)文、馬禮（2004）認(rèn)為，旅游扶貧作為一種全新的扶貧模式，通過當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)發(fā)展扶貧旅游，有利于帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而脫貧致富，而且認(rèn)為這是貧困地區(qū)完成經(jīng)濟(jì)流程轉(zhuǎn)變的路徑選擇之一。
綜上，旅游扶貧是在擁有豐富旅游資源的貧困地區(qū)，通過新辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，使得旅游業(yè)形成支柱產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
二、國(guó)內(nèi)外旅游扶貧發(fā)展研究現(xiàn)狀
國(guó)外扶旅游扶貧理論研究較國(guó)內(nèi)更加成熟。國(guó)外扶貧旅游理論的發(fā)展受到自由主義（或新自由主義）、批判階段、可替展和后結(jié)構(gòu)主義等理論的影響，并不斷得到演化，并以此更好地推動(dòng)了旅游扶貧的具體實(shí)踐。其次，國(guó)外旅游扶貧的研究?jī)?nèi)容涵蓋了自然旅游、遺產(chǎn)旅游、農(nóng)業(yè)旅游、住宿業(yè)及社區(qū)旅游等扶貧內(nèi)容，這些扶貧方式都與研究區(qū)域的資源類別和文化相關(guān)。甚至包括國(guó)際發(fā)展組織、非政府組織及政府和企業(yè)在內(nèi)的旅游扶貧專題研究，這些都不同程度地促進(jìn)了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。此外，在研究區(qū)域和方法上，國(guó)外旅游扶貧主要集中于非洲、南美洲和亞洲等發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)，但也不乏一些發(fā)達(dá)國(guó)家;經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和地理學(xué)等諸多研究方法蘊(yùn)含其中，旅游扶貧量化研究成行，形成了大量數(shù)量化、體系化和規(guī)范化的理論研究成果。
中國(guó)旅游扶貧研究興起于20世紀(jì)80年代中后期，大致經(jīng)歷了旅游扶貧研究起步階段（1987-1996年）、初步發(fā)展階段（1997-2001年）和快速發(fā)展階段（2002-2007年），1987年發(fā)表的《湖南省大庸市廣開門路促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》成為當(dāng)時(shí)最早涉及研究旅游扶貧問題的學(xué)術(shù)論文。中國(guó)旅游扶貧研究重點(diǎn)重要在以下幾個(gè)方面：政府、社區(qū)、貧困人口在旅游扶貧中的作用研究;旅游扶貧戰(zhàn)略和模式研究;旅游扶貧效應(yīng)研究;旅游扶貧存在的問題與對(duì)策研究等。其次，中國(guó)旅游扶貧研究區(qū)域主要針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部山區(qū)，如云南、廣西、湖北、貴州及甘肅等人口大省，民族地區(qū)的旅游扶貧和可持續(xù)發(fā)展成為當(dāng)前專家學(xué)者研究的熱點(diǎn)議題;研究方法上大多采用定性研究，也有運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型等方法進(jìn)行的量化研究。與國(guó)外相比，中國(guó)在旅游扶貧專題研究方面稍顯不足。
三、中國(guó)旅游扶貧發(fā)展研究趨勢(shì)
（一）著眼于微觀層次研究，聚焦旅游扶貧核心
貧困地區(qū)人口作為旅游扶貧體系當(dāng)中的重要一環(huán)，仍然是旅游扶貧研究的重點(diǎn)。從微觀視角入手，把握旅游扶貧的核心，有助于在進(jìn)行旅游扶貧研究的過程中，兼顧旅游扶貧戰(zhàn)略、旅游扶貧發(fā)展模式對(duì)貧困人口經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展機(jī)會(huì)的影響，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關(guān)者利益，使得旅游扶貧真正發(fā)揮脫貧致富的作用，造福貧困地區(qū)。
（二）研究方法創(chuàng)新
定性研究與定量研究相結(jié)合，通過對(duì)旅游扶貧體系涉及到的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的影響進(jìn)行定性和定量分析，加之實(shí)證研究，有助于理清各個(gè)要素的相互關(guān)系，找出中國(guó)旅游扶貧的癥結(jié)，進(jìn)而探尋適合區(qū)域貧困人口脫貧致富的可行發(fā)展模式和利益保障機(jī)制。同時(shí)，引用地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等更多新穎的研究方法參與到旅游扶貧研究中，運(yùn)用反貧困理論和博弈論等新的理論，著力解決貧困地區(qū)旅游扶貧發(fā)展過程中存在的問題，創(chuàng)新更多體系化和規(guī)范化的理論研究成果。
（三）旅游扶貧專題研究加強(qiáng)
未來(lái)，隨著旅游扶貧理論和實(shí)證研究的不斷加強(qiáng)，城市貧困問題、旅游扶貧效應(yīng)、消除扶貧與旅游發(fā)展的互動(dòng)機(jī)制、旅游扶貧相關(guān)利益主體研究、貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容將越來(lái)越受到國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者的關(guān)注，成為今后旅游扶貧研究的重點(diǎn)。這些相關(guān)專題研究將為今后旅游扶貧進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)，也將為中國(guó)旅游扶貧模式和具體實(shí)踐提供指南。
1.社會(huì)消費(fèi)品零售總額：1-10月份，社會(huì)消費(fèi)品零售總額累計(jì)完成222.3億元，同比增長(zhǎng)10.1%，完成年度目標(biāo)任務(wù)的81.7%。預(yù)計(jì)2019年我市全年社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比增長(zhǎng)能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)（增長(zhǎng)9.5%）。
2.外貿(mào)進(jìn)出口總額：1-8月份，進(jìn)出口總額完成22457萬(wàn)元人民幣，占目標(biāo)35093萬(wàn)元的64%。因近期海關(guān)部門未能提供外貿(mào)進(jìn)出口數(shù)據(jù)，導(dǎo)致我市外貿(mào)企業(yè)詳細(xì)數(shù)據(jù)暫無(wú)法更新，目前，上級(jí)商務(wù)部門正在協(xié)調(diào)該項(xiàng)工作。
二、工作開展情況
1.進(jìn)一步完善市場(chǎng)監(jiān)測(cè)運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)生活必需品、重點(diǎn)流通監(jiān)測(cè)企業(yè)的溝通聯(lián)系，要求企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)節(jié)假日市場(chǎng)監(jiān)測(cè)值班制度，按照重大節(jié)假日期間市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)制度的要求，做好節(jié)日市場(chǎng)監(jiān)測(cè)工作，確保報(bào)送數(shù)據(jù)及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確。
2.積極開展電商扶貧工作。一是制定方案政策，明確行動(dòng)綱領(lǐng)。為確保電商扶貧工作有序推進(jìn)，科學(xué)實(shí)施，制訂了《2019年度電商扶貧工作方案》，建立季度工作臺(tái)賬，明確工作目標(biāo)、工作重點(diǎn)、工作措施和推進(jìn)計(jì)劃，為我市電商扶貧提供了行動(dòng)綱領(lǐng)。二是組織我市電商企業(yè)參加“2019年**市春風(fēng)行動(dòng)招聘會(huì)”，針對(duì)電商扶貧開設(shè)專門咨詢臺(tái)、擺放電商扶貧宣傳版面、發(fā)放宣傳彩頁(yè)。招聘會(huì)共發(fā)放宣傳資料450余份，咨詢電商扶貧和電商企業(yè)崗位人數(shù)約260人，進(jìn)一步提高了電商扶貧知曉率。三是授權(quán)**市恒厚商貿(mào)有限公司為京東商城中國(guó)特產(chǎn)·**扶貧館運(yùn)營(yíng)商，負(fù)責(zé)我市范圍內(nèi)以扶貧館的形式進(jìn)行農(nóng)特產(chǎn)品銷售和品牌推廣，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品上行。四是開展了2次電商扶貧培訓(xùn)。6月17日，組織我市電商企業(yè)負(fù)責(zé)人參加鄭州市商務(wù)局主辦的電子商務(wù)大講堂，會(huì)議邀請(qǐng)電商專家以新觀點(diǎn)、新理念為駐足點(diǎn)，加深政府職能部門和電商企業(yè)對(duì)電商扶貧的認(rèn)識(shí)，拓寬了電商扶貧視野和發(fā)展思路，堅(jiān)定了企業(yè)應(yīng)用電商、從事電商、開展電商創(chuàng)業(yè)和電商扶貧的積極性。6月18日，邀請(qǐng)河南省經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院高級(jí)電子商務(wù)講師劉冬來(lái)我市開展電商技能人才培訓(xùn)，深入淺出地講解國(guó)家有關(guān)電商發(fā)展的政策措施、當(dāng)前電商的發(fā)展形勢(shì)，圍繞電商案例分析、電子商務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)與互聯(lián)網(wǎng)品牌發(fā)展思路、如何因地制宜利用當(dāng)?shù)刈陨韮?yōu)勢(shì)發(fā)展電子商務(wù)等角度進(jìn)行深入細(xì)致的講解，并對(duì)電商操作進(jìn)行了實(shí)地演練，進(jìn)一步提升了電商從業(yè)人員對(duì)電子商務(wù)發(fā)展的認(rèn)知，為今后更好創(chuàng)業(yè)就業(yè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到積極的推動(dòng)作用。
3.加大外貿(mào)企業(yè)市場(chǎng)開拓力度。依托展會(huì)平臺(tái)，推動(dòng)外貿(mào)企業(yè)不斷走出去，組織企業(yè)參加2019年印度國(guó)際五金工具展覽會(huì)、2019年中國(guó)（北京）國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)、第二屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)等活動(dòng)，促使企業(yè)加強(qiáng)市場(chǎng)開拓，擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，助推**產(chǎn)品走出去，從而進(jìn)一步打開產(chǎn)品銷路。
4.深入開展安全生產(chǎn)工作。深入開展商貿(mào)流通領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故隱患“大暗訪、大排查、大整治、大執(zhí)法”、“安全生產(chǎn)月”、“防風(fēng)險(xiǎn)除隱患保平安迎大慶”等活動(dòng)，對(duì)全市大型商超等人員密集場(chǎng)所安全隱患進(jìn)行集中排查治理，同時(shí)，加強(qiáng)、春節(jié)、十一等重要節(jié)日期間安全生產(chǎn)工作，確保商貿(mào)流通領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定。
三、存在的問題
電商扶貧方面：一是農(nóng)產(chǎn)品上行較難。我市特色農(nóng)產(chǎn)品較多，但產(chǎn)品網(wǎng)貨化和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化水平不高，缺乏品牌支撐，加之農(nóng)村電商人缺乏才，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品上行較為困難，影響了農(nóng)產(chǎn)品銷售和貧困戶增收。二是電商企業(yè)帶貧作用較小。目前全市電商企業(yè)數(shù)量還不夠多，備案的僅有23家，企業(yè)規(guī)模普遍較小且涉農(nóng)企業(yè)較少，鄭州市級(jí)以上示范企業(yè)僅有2家，無(wú)論從安置就業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品上行等方面增收帶貧作用有限。對(duì)外貿(mào)易方面：一是受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢影響，我市65%左右的進(jìn)出口商品為磨料磨具、耐材、高鋁水泥等“兩高一資”產(chǎn)品，終端消費(fèi)品少、高技術(shù)及高附加值產(chǎn)品少，缺少拳頭產(chǎn)品，缺乏國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是受環(huán)境污染防治限產(chǎn)停產(chǎn)政策影響，導(dǎo)致進(jìn)出口企業(yè)只能斷斷續(xù)續(xù)的生產(chǎn)，由于害怕毀約賠償而不敢簽訂大的訂單，嚴(yán)重影響了企業(yè)的產(chǎn)值和進(jìn)出口業(yè)績(jī)。
四、2020年工作謀劃
1.大力發(fā)展電子商務(wù)。一是引導(dǎo)商貿(mào)流通企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易和電子商務(wù)等方式開拓市場(chǎng)，鼓勵(lì)企業(yè)按照網(wǎng)銷產(chǎn)品要求，進(jìn)行品控、包裝和網(wǎng)銷，打造一批具有**特色的網(wǎng)銷品牌，助推企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是持續(xù)開展示范體系創(chuàng)建工作。按照上三級(jí)電子商務(wù)示范創(chuàng)建工作要求，積極開展示范創(chuàng)建申報(bào)工作，力爭(zhēng)示范企業(yè)的覆蓋面更大，影響力更強(qiáng)。
搬得出 穩(wěn)得住 能致富
作為2016扶貧日論壇之一，10月16日，由國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)司承辦的易地扶貧搬遷平行論壇在北京舉辦。論壇圍繞總結(jié)交流各地的易地扶貧搬遷工作成效及經(jīng)驗(yàn)做法，圍繞搬遷對(duì)象識(shí)別、安置方式選擇、資金項(xiàng)目落地、后續(xù)脫貧措施等內(nèi)容進(jìn)行研討，為推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的“頭號(hào)工程”提供智力支持。
國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)司司長(zhǎng)劉蘇社代表論壇承辦方致辭。中央農(nóng)辦二局巡視員張建軍、國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)司副巡視員楊槧分別圍繞易地扶貧搬遷的政策取向和《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》等進(jìn)行主旨演講，深入解讀新時(shí)期易地扶貧搬遷的頂層設(shè)計(jì)和政策考慮；來(lái)自省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)層面的代表，分別詳細(xì)介紹了各自在易地扶貧搬遷工作中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法。
本次論壇還開展了兩場(chǎng)內(nèi)容豐富、觀點(diǎn)鮮活的圓桌討論。第一場(chǎng)圍繞“如何推動(dòng)資金項(xiàng)目盡快落地”主題進(jìn)行，與會(huì)代表詳細(xì)解讀了政策，進(jìn)行了觀點(diǎn)交流，就易地扶貧搬遷推進(jìn)過程中呈現(xiàn)的亮點(diǎn)、面臨的困難作了深入探討。第二場(chǎng)圓桌討論以“如何實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富”為主題，基層扶貧干部、龍頭企業(yè)代表等對(duì)各自搬遷脫貧案例進(jìn)行了展示和剖析，中咨公司有關(guān)專家作了深入點(diǎn)評(píng)。
與會(huì)代表、專家一致認(rèn)為，易地扶貧搬遷是脫貧攻堅(jiān)的“頭號(hào)工程”，也是“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”。2016年是新時(shí)期易地扶貧搬遷的開局之年，關(guān)鍵是要嚴(yán)格按照中央政策標(biāo)準(zhǔn)要求，理順資金項(xiàng)目渠道，系好第一顆扣子，把基礎(chǔ)打扎實(shí)，特別是要緊密圍繞脫貧目標(biāo)，將搬遷群眾就業(yè)脫貧融入易地扶貧搬遷工作全過程，加大政策支持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶。
來(lái)自中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門和國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)有關(guān)代表，全國(guó)22個(gè)有易地扶貧搬遷任務(wù)的省份發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人以及部分省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事易地扶貧搬遷工作的干部群眾，帶動(dòng)搬遷群眾脫貧致富的部分龍頭企業(yè)代表，共約180人參加了本次論壇。
發(fā)言摘要
作為財(cái)政部門，我們?cè)诨I資模式和貼息政策上有一些考慮，最終確定了相當(dāng)于是以組合拳的方式來(lái)支持易地扶貧搬遷。這種籌資模式有些創(chuàng)新，和過去是不一樣的。還是要樹立一個(gè)市場(chǎng)的意識(shí)，要有風(fēng)險(xiǎn)管控的概念，推動(dòng)如期還貸付息，推動(dòng)政策落實(shí)。
――財(cái)政部農(nóng)業(yè)司扶貧處處長(zhǎng) 朱山濤
增減掛鉤政策是國(guó)土資源部針對(duì)易地扶貧搬遷設(shè)計(jì)出來(lái)的。原來(lái)一般的增減掛鉤，土地收益相對(duì)較低。這次允許增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)出縣，等于可以在省域內(nèi)交易，這樣就能確保較大的土地收益。
――國(guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng) 周建春
在信貸資金和資金籌措、整體資金籌措上，人民銀行都有一些創(chuàng)新的做法，如6000億的易地扶貧搬遷投資額中有3500億是要通過易地扶貧搬遷的專項(xiàng)金融債來(lái)發(fā)行籌集的，這還不包含500個(gè)億的專項(xiàng)建設(shè)債券所籌集到的專項(xiàng)建設(shè)基金的投入。下一步，我們將要求金融機(jī)構(gòu)盡快把籌集到的金融債的資金投放到具體的易地扶貧搬遷項(xiàng)目中去。
――人民銀行金融市場(chǎng)司信貸政策二處處長(zhǎng) 閆麗娟
國(guó)務(wù)院扶貧辦在信息系統(tǒng)中設(shè)計(jì)了易地扶貧搬遷工作模塊，對(duì)建檔立卡搬遷戶的遷入、遷出、安置方式、人均建房補(bǔ)助以及后續(xù)扶持的措施等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)進(jìn)行填報(bào)相關(guān)的信息，及時(shí)了解和掌握項(xiàng)目實(shí)施中建檔立卡貧困戶搬遷脫貧的準(zhǔn)確信息。
――國(guó)務(wù)院扶貧辦規(guī)劃財(cái)務(wù)司副司長(zhǎng) 鄭友清
國(guó)開行對(duì)易地扶貧搬遷貸款采取的是整體授信、分批核準(zhǔn)的方式，根據(jù)各個(gè)省的易地扶貧搬遷規(guī)劃，一次性整體授信，然后根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的成熟程度，成熟一個(gè)核準(zhǔn)一個(gè)，成熟一批核準(zhǔn)一批，很好地避免了對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行授信的繁瑣手續(xù)，同時(shí)又做到對(duì)各個(gè)項(xiàng)目審批的精準(zhǔn)化管理要求。
――國(guó)家開發(fā)銀行扶貧金融事業(yè)部基礎(chǔ)設(shè)施局副局長(zhǎng)崔智生
我們易地扶貧搬遷貸款的基本模式，概括起來(lái)，就是統(tǒng)籌同步搬遷和貧困人口，統(tǒng)籌省平臺(tái)和市縣主體，統(tǒng)籌專項(xiàng)貸款和項(xiàng)目貸款。
――中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行扶貧金融事業(yè)部副總經(jīng)理劉世恩
蘄春縣在搬遷群眾的建立脫貧機(jī)制方面探索了一些做法，主要是五位一體，就是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)帶動(dòng)，銀行支持、保險(xiǎn)參與和農(nóng)戶受益。
――湖北省蘄春縣常務(wù)副縣長(zhǎng) 李勇軍
鳳凰縣易地扶貧搬遷工作，主要解決兩個(gè)“不后悔”的問題，第一個(gè)是搬出去的群眾能夠穩(wěn)得住，能脫貧，搬出去了不后悔。第二個(gè)就是可搬可不搬的，愿意搬又沒有搬的群眾，在原地方能夠住得下來(lái)，能夠繼續(xù)發(fā)展，不鬧矛盾，不后悔。
――湖南省鳳凰縣常務(wù)副縣長(zhǎng) 田建新
公司結(jié)合易地扶貧搬遷，依托旅游資源，實(shí)施了“公司+鄉(xiāng)村旅游+村集體+搬遷戶”的模式，同時(shí)，還要讓留下來(lái)的搬遷之后的傳統(tǒng)村落發(fā)揮整體效應(yīng)。
――鳳凰縣銘城建設(shè)投資有限公司總經(jīng)理 趙立清
惠水縣的易地扶貧搬遷工作，主要是“四個(gè)原則”定對(duì)象、“四種類型”定地點(diǎn)、“四個(gè)機(jī)制”扶長(zhǎng)遠(yuǎn)、“四個(gè)包保”強(qiáng)責(zé)任，其中，“四個(gè)機(jī)制”扶長(zhǎng)遠(yuǎn)，我們集中探索解決了“三地”、“三就”、“三保”、三所”問題。
――貴州省惠水縣副縣長(zhǎng) 陳郭勇
（一）金融扶貧瞄準(zhǔn)精度低，目標(biāo)人群偏移
近年來(lái)，各大商業(yè)銀行為追求利潤(rùn)最大化，在收縮農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)的過程中，貸款審批權(quán)限也逐級(jí)上收，使農(nóng)村基層網(wǎng)點(diǎn)成為“吸存機(jī)器”，加劇了農(nóng)村資金的“體外循環(huán)”。隨著國(guó)家扶貧工作進(jìn)入新階段，中國(guó)把扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)到了戶，提出創(chuàng)新扶貧資金到戶的扶持機(jī)制，更強(qiáng)調(diào)貧困人口享受基本的民生服務(wù)。2013年中央1號(hào)文件提出要改善農(nóng)村金融服務(wù)，優(yōu)先滿足農(nóng)戶信貸需求。然而，在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，貧困地區(qū)金融服務(wù)供需矛盾突出，金融扶貧過程中“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶貧”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，寶貴的金融扶貧資源很難到達(dá)貧困農(nóng)戶手里。除了少數(shù)小額信貸組織堅(jiān)持把貧困戶作為瞄準(zhǔn)目標(biāo)外，其他金融機(jī)構(gòu)或組織多數(shù)都放棄了貧困戶這一目標(biāo)，而是瞄準(zhǔn)農(nóng)村中的富裕戶和農(nóng)村企業(yè)等非貧困戶。這樣一來(lái)，金融扶貧到戶便異化為傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸，造成農(nóng)村信貸資金外流，直接影響了中國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展和貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)。
（二）農(nóng)村金融市場(chǎng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)民貸款難問題仍舊凸顯
目前，中國(guó)正在努力構(gòu)建由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和其他組織共同組成的多層次、功能互補(bǔ)、適度競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融體系，一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)配置機(jī)制的不足。農(nóng)村金融市場(chǎng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一定成效：金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款持續(xù)增長(zhǎng)（表1）；全國(guó)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少，由2009年的2945個(gè)減少到2013年年初的1686個(gè)［1］，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在消除金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)、提升縣域金融服務(wù)方面發(fā)揮的作用日益增強(qiáng)。通過多年的持續(xù)努力，中國(guó)正在形成銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和其他組織共同組成的多層次、廣覆蓋，功能互補(bǔ)、相互協(xié)作、適度競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融服務(wù)體系（表2）。由于中國(guó)農(nóng)戶的金融需求缺乏彈性，使得不論是信用社主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，還是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，均存在明顯壟斷特征，金融扶貧資金總供給相對(duì)不足是不爭(zhēng)的事實(shí)，農(nóng)民貸款難、融資難、貸款貴的問題仍舊凸顯。
二、國(guó)外小額信貸金融扶貧的模式
經(jīng)過多年的實(shí)踐，很多國(guó)家在深化農(nóng)村金融體制改革上積累了大量經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并顯示出了強(qiáng)大生命力。例如孟加拉國(guó)的格萊珉鄉(xiāng)村銀行［2］、歐美社區(qū)銀行、印度尼西亞的BRI銀行小額信貸部等，其在貸款對(duì)象、性質(zhì)和資金來(lái)源等方面各有差異（表3）。
（一）孟加拉國(guó)的格萊珉銀行
1974年孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家·尤努斯在該國(guó)創(chuàng)立了以貧困農(nóng)民為對(duì)象的格萊珉銀行。該銀行目前擁有600余萬(wàn)個(gè)借款者（97％的借款者是婦女），近3000家分支機(jī)構(gòu)，覆蓋98％以上的農(nóng)村地區(qū)。格萊珉銀行的小額信貸模式已在全球100多個(gè)國(guó)家得到了推廣。該模式有以下特征：①格萊珉銀行組織結(jié)構(gòu)方面，一部分是傳統(tǒng)銀行的總行、分行、支行、營(yíng)業(yè)所；另一部分是建立了信貸中心、小組和會(huì)員的3級(jí)群眾組織。一般5個(gè)會(huì)員自愿組成1個(gè)小組，5～6個(gè)小組組成1個(gè)中心，每周會(huì)定期召開小組會(huì)議，每15d召開1次中心會(huì)議，宣傳小組紀(jì)律、交流還款計(jì)劃、傳播科技知識(shí)、交流致富門路等，使會(huì)員能夠相互監(jiān)督和激勵(lì)。②貸款對(duì)象上以婦女為主，且僅限于貧困農(nóng)戶，只有家中土地少于0．5英畝（1英畝≈0．4046hm2）或家中擁有全部財(cái)產(chǎn)等值不超過1英畝土地價(jià)值的農(nóng)戶才擁有貸款資格。當(dāng)有1名會(huì)員提出貸款申請(qǐng)，需經(jīng)過小組其他成員同意，并需把貸款的5％作為擔(dān)保金留存銀行。因?yàn)樾〗M成員長(zhǎng)期生活在1個(gè)村莊，對(duì)彼此都很了解，這種建立在熟人社區(qū)的貸款方式有效減少了信息不對(duì)稱，降低了由于信息不對(duì)稱引起的信用風(fēng)險(xiǎn)。③格萊珉模式的還款方式比較靈活，借款人可以分期不等額還款，一般貸款周期為1年（50周），每周還款1／50，50周還清，還可提前還款。④貸款資金一部分來(lái)源于會(huì)員股份，另一部分是利息收入，格萊珉信貸利率比其他銀行高約4％，避免其他人員利用職權(quán)套取低息貸款，保證了窮人貸款的可獲得性，并能彌補(bǔ)運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)了格萊珉銀行的可持續(xù)發(fā)展。⑤政府在法律上承認(rèn)格萊珉銀行的合法地位，并建立了政府小額信貸組織，支持其發(fā)展；提供資金支持，最初格萊珉銀行的資金主要來(lái)自政府和聯(lián)合國(guó)發(fā)展金融組織，并以低利率向其提供貸款；稅收方面，提供相應(yīng)的稅收減免政策。
（二）歐美社區(qū)銀行
社區(qū)銀行源于美國(guó)，扎根社區(qū)，貸款手續(xù)簡(jiǎn)單易行，近年來(lái)發(fā)展迅速，具有以下主要特征：①貸款對(duì)象是難以從大商業(yè)銀行獲得信貸資金的當(dāng)?shù)鼐用窈椭行∑髽I(yè)，社區(qū)銀行主要滿足本社區(qū)客戶需求，具有很強(qiáng)的人緣、地緣優(yōu)勢(shì)，員工主要是社區(qū)成員，可有效降低信息不對(duì)稱引起的信貸風(fēng)險(xiǎn)。②資金主要來(lái)源于利息收入和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成員存款。社區(qū)銀行限制資金外流，主要用于本社區(qū)，得到了當(dāng)?shù)鼐用駳g迎。③政府大力支持社區(qū)銀行發(fā)展。法律上，美國(guó)制定了《社區(qū)再投資法》、《格拉斯—斯蒂格爾法案》，鼓勵(lì)在社區(qū)開展金融活動(dòng)，為社區(qū)銀行的發(fā)展創(chuàng)造了制度環(huán)境，并且政府強(qiáng)制社區(qū)銀行辦理存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以降低儲(chǔ)戶風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管上，建立了組織內(nèi)部監(jiān)管、中介機(jī)構(gòu)社會(huì)監(jiān)督以及政府部門專項(xiàng)監(jiān)督的組織體系［3］，促進(jìn)了社區(qū)銀行的健康發(fā)展。
（三）印度尼西亞
BRI銀行BRI（BankRakyatIndonesia）是印度尼西亞唯一從事小額信貸業(yè)務(wù)的大型商業(yè)銀行，主要為農(nóng)村的低收入者提供信貸和儲(chǔ)蓄服務(wù)。從1986年開始，BRI小額信貸部持續(xù)盈利，找到了一條在貧困地區(qū)搞好扶貧開發(fā)的成功之路，破解了貧困農(nóng)戶貸款難問題。印度尼西亞BRI銀行小額信貸部的貸款對(duì)象為農(nóng)村低收入且具備還款能力者，其資金來(lái)源為儲(chǔ)戶的存款和利息收入，政府并不直接干預(yù)其日常經(jīng)營(yíng)，并提供了良好金融生態(tài)環(huán)境。印度尼西亞BRI銀行可持續(xù)發(fā)展的原因主要有：政府支持BRI小額信貸發(fā)展，但不直接干預(yù)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；BRI將其4600多個(gè)小額信貸單位組成網(wǎng)絡(luò)，由總行進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；重視一線員工的地位，加強(qiáng)員工培訓(xùn)并進(jìn)行適當(dāng)激勵(lì)措施；管理信息透明化等。BRI銀行最重要的貢獻(xiàn)是向人們證明，正規(guī)大型商業(yè)銀行從事小額信貸業(yè)務(wù)的可行性，并明確了需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況獨(dú)立進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)防控［4］這一原則。
三、國(guó)外金融扶貧經(jīng)驗(yàn)借鑒及對(duì)中國(guó)的啟示
從金融視角來(lái)研究反貧困問題，可以極大地促進(jìn)貧困人群人力資本水平和脫貧致富能力的提升，有助于扶貧開發(fā)工作在注重“輸血”的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮“造血”功能，這對(duì)于提高扶貧開發(fā)效率和水平具有重要意義。但金融機(jī)構(gòu)贏利本能與扶貧公益性質(zhì)如何結(jié)合是金融扶貧面臨的最大難題，從國(guó)外金融扶貧模式的成功案例可以得到以下啟示。
（一）提高扶貧瞄準(zhǔn)精度，重新定位農(nóng)戶的金融需求
融資難一直是困擾農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的貧困地區(qū)，農(nóng)民貸款難、融資難的問題更加凸顯。從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)信貸標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大量的農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶由于無(wú)法滿足金融機(jī)構(gòu)的貸款條件（無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保、無(wú)信用記錄的“三無(wú)”群體）而被拒之門外，視為無(wú)效的金融需求。很顯然，這些“三無(wú)”群體中實(shí)際上存在大量具備現(xiàn)實(shí)還款能力的人員。例如孟加拉國(guó)的格萊珉銀行通過“小組聯(lián)保代替擔(dān)保”，使得大量被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所“拋棄”的無(wú)效需求人群獲得了貸款，其違約率極低。應(yīng)該從一個(gè)連續(xù)的角度去審視農(nóng)戶的金融需求。處于不同階段的農(nóng)戶，應(yīng)具有不同的金融供給主體：①在“貧困陷阱”階段，農(nóng)戶自有資本無(wú)法滿足其基本生產(chǎn)生活需要，并且外部資本的獲取能力差，這個(gè)階段政府主導(dǎo)的政策性開發(fā)貸款最為重要。②在“自生區(qū)域”階段，農(nóng)戶的自有資本能力加強(qiáng)，但從外部正規(guī)金融機(jī)構(gòu)仍很難獲得信貸資金，這個(gè)階段商業(yè)性的小額信貸、引導(dǎo)性政策貸款、農(nóng)村資金互助社等可以共同作用。③在“高級(jí)生產(chǎn)者”階段，農(nóng)戶已經(jīng)達(dá)到金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的信貸標(biāo)準(zhǔn)，資金需求量和可獲得能力明顯增強(qiáng)，這個(gè)階段資本供給主要由正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供。例如美國(guó)建立了自上而下的農(nóng)村金融體系，在分工中實(shí)現(xiàn)了功能互補(bǔ)：鼓勵(lì)商業(yè)銀行向農(nóng)業(yè)貸款（達(dá)到25％以上可享受稅收優(yōu)惠）；政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)主要向不能從商業(yè)銀行獲得低息貸款的農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金；政策性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要向小企業(yè)提供信貸資金。
（二）政府強(qiáng)有力的支持是金融扶貧的重要保證
從國(guó)外金融扶貧模式的成功案例看，無(wú)一例外地得到了政府的大力支持。例如孟加拉國(guó)的格萊珉銀行從成立至今，一直與政府保持著良好的關(guān)系，政府為其發(fā)展提供了很多便利，如承認(rèn)其合法地位，以4％左右的低利息率向其提供資金，減免稅收等。對(duì)于中國(guó)而言，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)日趨活躍，已經(jīng)成為農(nóng)民獲得信貸資金的主要來(lái)源（從非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款占農(nóng)戶貸款總額的55％），政府應(yīng)順應(yīng)歷史潮流，為金融扶貧營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境。1．放寬金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度目前非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)沒有獲得金融許可證，很多都以扶貧試點(diǎn)的形式存在，法律地位不明晰，難以發(fā)展壯大。政府應(yīng)當(dāng)給予其充分的發(fā)展空間，對(duì)有條件的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)頒發(fā)金融許可證，促進(jìn)其規(guī)范健康發(fā)展。為了緩解農(nóng)村資金短缺的狀況，政府要積極引導(dǎo)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，包括公益性小額信貸機(jī)構(gòu)、社區(qū)基金、農(nóng)民資金互助組織等，增加金融扶貧資金的總供給。2．采取行政手段，限制資金外流2006年孟加拉國(guó)的格萊珉銀行的創(chuàng)始人·尤努斯教授將窮人的信貸權(quán)利提高到人權(quán)的高度，提出“信貸權(quán)是人權(quán)”的觀點(diǎn)。孟加拉國(guó)的格萊珉銀行為了防止資金外流，強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐腻X要用于當(dāng)?shù)兀瑢?shí)現(xiàn)“錢從哪里來(lái)，就優(yōu)先到哪里去”，優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)馗F人的資金需求。中國(guó)可借鑒此規(guī)定，采取行政或法律手段直接干預(yù)農(nóng)村資金的流向，遏制農(nóng)村資金外流。3．為信貸資金供求雙方搭建信息共享平臺(tái)，減少交易成本從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可知，印度小額信貸發(fā)展迅速的原因之一是建立了高效便捷的小額信貸網(wǎng)絡(luò)，通過信息共享平臺(tái)解決了信貸信息的不對(duì)稱，減少了信息在流轉(zhuǎn)中的扭曲。對(duì)于中國(guó)而言，政府可建立信息共享平臺(tái)，以提供信貸資金的供求信息、農(nóng)戶的信用等級(jí)和預(yù)期還款能力信息、貸款項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)營(yíng)狀況信息等，為農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)之間建立溝通橋梁，降低信息不對(duì)稱引起的信用風(fēng)險(xiǎn)。另外，可通過此平臺(tái)宣傳金融知識(shí)和信貸政策，以培育良好的信貸文化。4．完善金融法制建設(shè)建立完善《破產(chǎn)法》、《擔(dān)保法》等，為金融發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境，并逐步打破以不動(dòng)產(chǎn)為核心的擔(dān)保抵押制度，建立多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，為金融扶貧提供制度保障。
（三）開發(fā)設(shè)計(jì)面向農(nóng)戶的信貸產(chǎn)品是金融扶貧的重要依據(jù)
為了擴(kuò)大金融扶貧的覆蓋面，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)開發(fā)設(shè)計(jì)面向低端市場(chǎng)（包括農(nóng)戶、作坊主、小商販、小手工業(yè)者等）的小額信貸產(chǎn)品和服務(wù)，積極探索擴(kuò)大抵押擔(dān)保范圍，以適應(yīng)農(nóng)戶多元化需求。例如孟加拉國(guó)的格萊珉銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品，得到了農(nóng)戶歡迎。在貸款利率的設(shè)定上，為了實(shí)現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展，避免扶貧資金被侵占，可參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)將存貸款利率差設(shè)定在10％左右，并結(jié)合信貸資金的供求關(guān)系合理確定貸款利率，促使農(nóng)村金融組織以商業(yè)化的形式可持續(xù)發(fā)展。另外，在發(fā)放貸款過程中，對(duì)貸款農(nóng)戶進(jìn)行項(xiàng)目技術(shù)培訓(xùn)（如種植、養(yǎng)殖、加工等培訓(xùn)）以增加投資項(xiàng)目的成功率，引導(dǎo)農(nóng)戶走上脫貧致富之路。
（四）以熟人社區(qū)為基礎(chǔ)的貸款事后評(píng)價(jià)機(jī)制是金融扶貧的重要載體
一、把握重點(diǎn)，搶抓機(jī)遇，XX年扶貧開發(fā)工作取得新突破
(一)認(rèn)真開展整村推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，增強(qiáng)貧困村發(fā)展后勁
(二)抓好貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移輸出，拓寬貧困群眾增收渠道
(三)積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，貧困農(nóng)戶收入明顯增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區(qū)增收致富的優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè)。在省辦的關(guān)心和支持下，有效運(yùn)用財(cái)政扶貧資金引導(dǎo)信貸扶貧資金投入的倍增機(jī)制，充分發(fā)揮扶貧信貸資金在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對(duì)貧困農(nóng)戶的瞄準(zhǔn)度，加大對(duì)龍頭企業(yè)的扶持力度，為貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)和群眾增收提供強(qiáng)有力的信貸資金支持。XX年產(chǎn)業(yè)扶貧投入達(dá)到20865萬(wàn)元：
(四)實(shí)施易地開發(fā)扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題
(五)動(dòng)員社會(huì)力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結(jié)對(duì)幫扶
(六)加強(qiáng)革命老區(qū)建設(shè),推動(dòng)革命老區(qū)發(fā)展
(七)集中力量，開展整鄉(xiāng)推進(jìn)試點(diǎn)
通過各類項(xiàng)目的實(shí)施，松坪鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施得到夯實(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)得到改造和提升，松坪鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)將得到的全面發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)歷史性跨越。
(八)實(shí)施安居工程，改善貧困群眾居住條件
(九)加大扶貧宣傳和統(tǒng)計(jì)力度，營(yíng)造扶貧開發(fā)工作良好的輿論氛圍
加強(qiáng)與有關(guān)新聞媒體合作，通過多種渠道，及時(shí)宣傳了扶貧開發(fā)成績(jī)，報(bào)道了扶貧先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，樹立了扶貧先進(jìn)典型，反映了扶貧開發(fā)中出現(xiàn)的新情況、新經(jīng)驗(yàn)和新問題，確保扶貧宣傳的內(nèi)容既真實(shí)準(zhǔn)確，又富有時(shí)效性。全年由市、縣電視臺(tái)播出扶貧開發(fā)新聞、專題9次，編撰扶貧開發(fā)信息16期，扶貧系統(tǒng)干部職工及相關(guān)部門工作人員投稿并刊登在各類報(bào)刊雜志上的文章共10多篇，營(yíng)造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧的聲勢(shì)和影響。
同時(shí)，繼續(xù)開展好扶貧資金項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)、財(cái)政扶貧資金監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、貧困村監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、災(zāi)情統(tǒng)計(jì)等統(tǒng)計(jì)工作。
(十)加強(qiáng)自身建設(shè)，干部職工素質(zhì)明顯提高
一是深入開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)。我辦把開展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)作為政治任務(wù)和歷史機(jī)遇，注重思想武裝，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，開展調(diào)研和案例分析，重視檢查剖析，找準(zhǔn)并解決問題，強(qiáng)化整改落實(shí)。全辦干部職工主動(dòng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，努力做到學(xué)習(xí)實(shí)踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)扶貧開發(fā)科學(xué)發(fā)展的能力進(jìn)一步得到提高。
二是認(rèn)真開展了以講黨性、抓機(jī)遇、重民生、謀發(fā)展為主題的作風(fēng)建設(shè)教育活動(dòng)和感恩教育活動(dòng)。全體干部作風(fēng)進(jìn)一步改進(jìn)，精神面貌煥然一新。
三是切實(shí)抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)。把黨風(fēng)廉政建設(shè)工作貫穿于扶貧開發(fā)工作始終,建立和完善了學(xué)習(xí)、項(xiàng)目資金檢查監(jiān)督管理等15項(xiàng)制度，形成用制度約束權(quán)力、按制度辦事、靠制度管人的機(jī)制，自覺遵守有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持服務(wù)基層、服務(wù)群眾，堅(jiān)持政務(wù)公開制度，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督，強(qiáng)化了監(jiān)督管理。
四是嚴(yán)格開展了陽(yáng)光政府四項(xiàng)制度工作。樹立了打造陽(yáng)光政府的理念，嚴(yán)格按要求開展了重大決策聽證、重要事項(xiàng)公示、重點(diǎn)工作通報(bào)、政務(wù)信息查詢等陽(yáng)光政府四項(xiàng)制度工作，全年公示、通報(bào)有關(guān)事項(xiàng)20余條。
五是按要求開展了糾風(fēng)工作，對(duì)扶貧資金進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風(fēng)行風(fēng)熱線，認(rèn)真解答了群眾提出的問題。
二、主要做法和經(jīng)驗(yàn)
(一)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，及時(shí)安排部署扶貧開發(fā)工作。及時(shí)召開全市扶貧開發(fā)工作會(huì)議、扶貧辦主任會(huì)議，認(rèn)真貫徹落實(shí)全省扶貧開發(fā)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)和全省州市扶貧辦主任會(huì)議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作，進(jìn)一步統(tǒng)一了思想，理清了思路，明確了任務(wù)、落實(shí)了責(zé)任，為創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，推進(jìn)集中連片開發(fā)，加快扶貧進(jìn)程奠定了良好的思想基礎(chǔ)。
(二)切實(shí)強(qiáng)化管理，實(shí)行扶貧工作目標(biāo)管理責(zé)任制。為把各項(xiàng)工作落到實(shí)處，市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與各區(qū)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組簽訂了XX年扶貧開發(fā)目標(biāo)管理考核責(zé)任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級(jí)整村推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任狀，制定了目標(biāo)管理考核辦法，對(duì)扶貧項(xiàng)目和掛鉤扶貧工作進(jìn)行量化考核。要求各區(qū)縣扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)分工落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或項(xiàng)目上，做到件件項(xiàng)目有人抓，任務(wù)明確，責(zé)任落實(shí)。
(三)強(qiáng)化制度建設(shè)，加強(qiáng)資金監(jiān)管。為確保財(cái)政扶貧資金和工程項(xiàng)目建設(shè)安全,我辦嚴(yán)格執(zhí)行《云南省財(cái)政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴(yán)格實(shí)施《市整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目管理辦法》、《市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項(xiàng)目管理辦法。堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走的原則，根據(jù)工程進(jìn)度及時(shí)就位資金。縣、鄉(xiāng)都設(shè)立了扶貧專戶，實(shí)行扶貧資金專戶存儲(chǔ)、封閉運(yùn)行，做到專人管理、專賬核算。加強(qiáng)扶貧資金的中期管理，保證項(xiàng)目資金落到實(shí)處。認(rèn)真執(zhí)行扶貧資金回補(bǔ)報(bào)賬制度，年度扶貧開發(fā)項(xiàng)目工程完成后,協(xié)調(diào)審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目資金撥付和使用情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)出現(xiàn)的問題及時(shí)糾正，實(shí)現(xiàn)了扶貧資金的規(guī)范管理;實(shí)行扶貧資金公示制，對(duì)扶貧項(xiàng)目和資金分配計(jì)劃、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行公告公示。項(xiàng)目實(shí)施竣工后又在項(xiàng)目實(shí)施地建永久性標(biāo)志牌，標(biāo)示項(xiàng)目完成情況、資金使用情況、項(xiàng)目效益，廣泛接受群眾監(jiān)督。加強(qiáng)與市財(cái)政、各區(qū)縣分管扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)的溝通，對(duì)各區(qū)、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時(shí)幫助協(xié)調(diào)，確保了資金的及時(shí)就位和專款專用。
(四)以思路創(chuàng)新推動(dòng)扶貧開發(fā)工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩(wěn)定脫貧、加快致富、全面發(fā)展的總體目標(biāo)，進(jìn)一步樹立大扶貧理念,解放思想，創(chuàng)新工作思路，以培育穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)為核心，以村委會(huì)為項(xiàng)目區(qū)域，集中連片開發(fā)，逐村逐鄉(xiāng)推進(jìn)。在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、開發(fā)方式、扶貧思路、扶貧內(nèi)容等方面不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，在發(fā)展中扶貧，使扶貧開發(fā)工作取得新突破。
三、存在的困難和問題
通過一年的努力，全市扶貧開發(fā)工作取得了新的成績(jī)，但也面臨著許多困難和問題，主要體現(xiàn)在：
二是扶貧投入與需求的矛盾十分突出。各級(jí)財(cái)政投入的力度與扶貧任務(wù)相比顯得十分薄弱，與扶貧開發(fā)的總體需求差距太大,要真正實(shí)現(xiàn)實(shí)施一個(gè)村,鞏固一個(gè)村，自我發(fā)展一個(gè)村的目標(biāo),投資標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,扶貧投入與需求的矛盾進(jìn)一步加劇。
三是返貧現(xiàn)象突出。由于特殊的自然地理?xiàng)l件，我市自然災(zāi)害頻發(fā)，已解決溫飽的人口中，有相當(dāng)一部分基礎(chǔ)不牢固、收入不穩(wěn)定，因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W致貧和返貧現(xiàn)象非常突出。
四是產(chǎn)業(yè)扶貧的力度有待進(jìn)一步加大。通過多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工作雖然取得了明顯成效，但廣大貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)民增收困難的局面還未根本打破，進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)扶貧的力度，因地制宜培育支撐貧困群眾持續(xù)增收的特色和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，構(gòu)建貧困群眾長(zhǎng)效增收機(jī)制，依然是我市扶貧開發(fā)工作的一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。
五是個(gè)別地方和少數(shù)干部對(duì)扶貧工作的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高。少數(shù)干部認(rèn)為農(nóng)村絕對(duì)貧困人口貧困問題已緩解，大扶貧格局已形成，農(nóng)村低保制度已建立，扶貧開發(fā)工作已不太重要。有少數(shù)干部思維方式、領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式不適應(yīng)新階段扶貧開發(fā)工作需要，缺乏開拓創(chuàng)新精神。
四、XX年我市扶貧開發(fā)工作計(jì)劃
根據(jù)當(dāng)前扶貧開發(fā)的新形勢(shì)、新任務(wù)和新特點(diǎn)，XX年，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，創(chuàng)新機(jī)制，突出重點(diǎn)，著力抓好以下幾個(gè)方面的工作：
(一)精心組織，認(rèn)真實(shí)施好整村推進(jìn)項(xiàng)目
XX年全市計(jì)劃實(shí)施整村推進(jìn)250個(gè)村，其中：積極爭(zhēng)取省級(jí)整村推進(jìn)計(jì)劃200個(gè)村，市、縣安排實(shí)施50個(gè)村。一要盡早做好村級(jí)規(guī)劃，編制好科學(xué)合理、切實(shí)可行的實(shí)施方案。二要高質(zhì)量完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。圍繞整村推進(jìn),整合各類資金集中投入使用，最大限度地提高扶貧的綜合效益，打牢基本生產(chǎn)生活條件和貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)基礎(chǔ)。
(二)加大力度，抓好貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移
要抓住國(guó)際金融危機(jī)結(jié)束，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)的良機(jī)，充分發(fā)揮3個(gè)培訓(xùn)基地的作用，把開展對(duì)貧困農(nóng)民的培訓(xùn)、促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移作為扶貧工作的重點(diǎn),XX年3個(gè)基地計(jì)劃培訓(xùn)2500人，投入財(cái)政資金200萬(wàn)元;引導(dǎo)性培訓(xùn)5000人，投入財(cái)政資金100萬(wàn)元。堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合、加強(qiáng)培訓(xùn)與促進(jìn)轉(zhuǎn)移相結(jié)合，突出支持特困農(nóng)戶，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)培訓(xùn)，積極探索勞務(wù)輸出的新途徑，加大勞務(wù)輸出力度。
