時(shí)間：2022-05-31 00:54:46
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇規(guī)章制定程序條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】行政程序違法 行政訴訟 合法審查
【中圖分類號(hào)】 G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A
【文章編號(hào)】0450-9889（2015）06C-0127-03
對(duì)《行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)的規(guī)定，學(xué)界仍存在不同的理解，司法適用也比較混亂。比如，對(duì)行政程序違法的“法”是否應(yīng)該包括規(guī)章、行政法的基本原則等有不同的意見。在司法實(shí)踐中，對(duì)于行政程序，法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的，當(dāng)事人認(rèn)為應(yīng)認(rèn)定行政程序違法，但法院認(rèn)為不宜認(rèn)定行政程序違法；有關(guān)聽證、送達(dá)、期限等程序的規(guī)定，當(dāng)事人理解為行政機(jī)關(guān)沒有按要求組織聽證、沒有按要求送達(dá)、超出期限實(shí)施行政行為就屬于行政程序違法，但是法院有可能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行為屬于程序瑕疵而不屬于程序違法。也就是說，有這樣一種理解，即認(rèn)為行政行為違反法定程序并不意味著行政程序違法，違反法定程序有可能只是程序瑕疵。筆者認(rèn)為行政行為違反法定程序，就意味著行政程序違法。討論何為“違法”，先梳理學(xué)界對(duì)行政行為程序違法中“法”的范圍的理解，非常有必要。
一、學(xué)界已經(jīng)基本達(dá)成的共識(shí)
（一）行政程序包括步驟、順序、方式和時(shí)限
行政程序，是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的程序。一般認(rèn)為，這里的程序包括步驟、順序、方式和時(shí)限。比如，應(yīng)松年教授認(rèn)為，行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行政程序的步驟要求，比如《治安管理處罰法》第四章規(guī)定治安管理處罰要經(jīng)過調(diào)查、決定、執(zhí)行三個(gè)步驟。行政程序的順序要求，比如《行政強(qiáng)制法》第十八條規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)，報(bào)告、批準(zhǔn)在前，實(shí)施行政強(qiáng)制措施在后。行政程序的方式要求，比如《行政許可法》第三十二條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)受理或者不予受理行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章和注明日期的書面憑證。”這里要求行政機(jī)關(guān)出具符合規(guī)定的書面憑證，便是行政程序方式要求的體現(xiàn)。行政程序的時(shí)限要求，比如《道路交通安全法實(shí)施條例》第九十三條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)經(jīng)過勘驗(yàn)、檢查現(xiàn)場(chǎng)的交通事故應(yīng)當(dāng)在勘查現(xiàn)場(chǎng)之日起10日內(nèi)制作交通事故認(rèn)定書。
（二）行政程序違法的“法”包括法律、法規(guī)、自治條例和單行條例
法律和行政法規(guī)的法律位階較高，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例由地方的權(quán)力機(jī)關(guān)制定，用它們審查行政行為的合法性，具有權(quán)威性。《行政訴訟法》第六十三條就明確規(guī)定將法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例作為人民法院審理行政案件的依據(jù)。筆者未見學(xué)界對(duì)行政程序違法中“法”的范圍包括法律、法規(guī)、自治條例和單行條例有反對(duì)意見。
二、行政程序違法中“法”還應(yīng)當(dāng)包括的范圍
（一）審查行政行為是否違反法定程序，參照規(guī)章
用規(guī)章判斷行政行為違反法定程序是否合適？沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，是否就不能認(rèn)定行政行為程序違法？有觀點(diǎn)認(rèn)為，“法律、法規(guī)規(guī)定了的即為法定程序，行政行為必須遵循。法律、法規(guī)未規(guī)定即意味著立法機(jī)關(guān)（包括行政立法機(jī)關(guān)）賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。”此觀點(diǎn)把規(guī)章排除在外，有學(xué)者認(rèn)為不妥當(dāng)，并列了三個(gè)理由：“一是目前行政主體所遵循的法定行政程序大多數(shù)是由規(guī)章設(shè)定的；二是幾乎所有的行政法著作都將規(guī)章列為行政法的淵源；三是何種行政程序?yàn)榉ǘㄐ姓绦颍Q于設(shè)定行政程序規(guī)范的實(shí)際效力。”
這兩種意見均值得商榷。筆者認(rèn)為，審查行政行為是否違反法定程序，參照規(guī)章。理由如下：第一，規(guī)章具有法律效力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守，這也是“合法行政”的要求。國務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。但是，規(guī)章規(guī)定的行政程序是否合乎法律、法規(guī)的規(guī)定，需要經(jīng)過審查。比如，法律規(guī)定做出行政行為要公開、公正，但規(guī)章規(guī)定行政程序時(shí)，沒有規(guī)定公告、告知或者聽證等程序，這時(shí)就不能依據(jù)規(guī)章沒有規(guī)定公告、告知或者聽證等程序而判斷行政行為程序合法。
第二，法律、法規(guī)沒有規(guī)定行政程序，規(guī)章規(guī)定的，只要不違反法律、法規(guī)規(guī)定的原則和精神，可視為行政機(jī)關(guān)的承諾，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循，執(zhí)法機(jī)關(guān)違反的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為程序違法。行政機(jī)關(guān)立的法，不違反上位法的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循，不能以上位法沒有規(guī)定作為抗辯理由，這應(yīng)該也算是誠信原則在行政法中的運(yùn)用。
第三，法律、法規(guī)規(guī)定了行政程序，規(guī)章增加更為具體的程序規(guī)定的，只要不是明顯違反法律、法規(guī)規(guī)定的效率要求或者增加相對(duì)人義務(wù)的，可以用來判斷行政行為程序的合法性。“增加”程序規(guī)定，如果只是細(xì)化，使行政程序更具操作性，并未增加相對(duì)人義務(wù)或者降低行政效率，應(yīng)當(dāng)允許。行政效率原則，也是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的要求。避免增加相對(duì)人義務(wù)，也是與“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”這一《行政訴訟法》的立法目的相符的。
第四，法律、法規(guī)規(guī)定了行政程序，規(guī)章減少程序規(guī)定的，以法律、法規(guī)為依據(jù)判斷行政行為程序的合法性。減少程序規(guī)定，有可能是行政機(jī)關(guān)減輕自己的義務(wù)，也有可能是行政機(jī)關(guān)忽視對(duì)相對(duì)人某種程序權(quán)利的保障，還有可能是行政立法為了不重復(fù)上位法的規(guī)定等等，所以，要根據(jù)具體的情形判斷，在規(guī)章減少程序規(guī)定的情況下，以法律、法規(guī)為依據(jù)判斷行政行為程序的合法性。
（二）審查行政行為是否違反法定程序，可以適用正當(dāng)程序原則
程序的獨(dú)立意義和價(jià)值，得到越來越多人的認(rèn)可。在立法領(lǐng)域，盡管目前尚未制定《行政程序法》，但地方立法已經(jīng)有規(guī)定，做了有益的嘗試和實(shí)踐。比如湖南省人民政府于2008年4月17日頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》，規(guī)定了行政決策程序、行政執(zhí)法程序、特別行為程序、應(yīng)急程序和行政聽證程序等。其中第一百二十四條第二款規(guī)定：“采取影響公民、法人和其他組織權(quán)益的行政應(yīng)急處置措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行表明身份、告知事由、說明理由等程序義務(wù)。”根據(jù)該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有采取應(yīng)急處置措施的權(quán)力，但實(shí)施行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的程序。在行政實(shí)體法中，也有很多行政程序的規(guī)定。比如2011年6月30日頒布的《行政強(qiáng)制法》設(shè)專章分別規(guī)定了行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序和行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序。對(duì)行政程序作出專門的規(guī)定，這是立法的趨勢(shì)。
在行政執(zhí)法領(lǐng)域，國務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定，程序正當(dāng)是依法行政的基本要求。“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。”這份文件規(guī)定四個(gè)方面的具體要求，與有些學(xué)者的主張是一致的。比如，有學(xué)者認(rèn)為：“在我國，正當(dāng)程序的基本要求包括：（1）行政公開。（2）聽取意見。（3）保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。（4）回避”。
雖然這兩者一致，但正當(dāng)程序原則應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，學(xué)界的認(rèn)識(shí)還是有些差異的。有的學(xué)者認(rèn)為，“正當(dāng)程序原則包括公開原則、公正原則、參與原則和效率原則”。有的學(xué)者認(rèn)為，“正當(dāng)程序原則包括公開原則、公正原則、民主參與原則”。概括表述上存在差異，但實(shí)際上大部分是趨同的。比如公正原則，公正分為實(shí)體的公正和程序的公正，程序的公正要求回避、禁止單方接觸等；參與原則或者民主參與原則，就包括聽取意見、行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)等。分歧在于，正當(dāng)程序原則是否應(yīng)該包括效率原則？筆者同意把效率原則作為正當(dāng)程序原則的內(nèi)容之一。強(qiáng)調(diào)效率，就要求行政機(jī)關(guān)依法定的步驟、時(shí)限、順序等作出行政行為，行政機(jī)關(guān)違反規(guī)定，可以認(rèn)定行政行為程序違法。“行政效率是行政權(quán)的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會(huì)所需要的基本秩序的功能。”在司法實(shí)踐中，一些法院認(rèn)定行政主體作出行政行為超出法定期限的，只是屬于程序瑕疵，并沒有認(rèn)定該行政行為程序違法。如（2014）浙溫行終字第164號(hào)行政判決書認(rèn)定，平陽縣公安局未及時(shí)受理舉報(bào)、超過法定辦案期限屬于程序瑕疵，予以指正；（2014）大行終字第54號(hào)行政判決書指出，被上訴人作出的工傷認(rèn)定決定超出了法定的期限，屬于程序瑕疵；（2014）蒲行終字第84號(hào)行政判決書認(rèn)為，被告逾期作出行政處罰決定，系程序瑕疵。筆者認(rèn)為這種司法認(rèn)定危害很大，有損法律的權(quán)威，降低了司法機(jī)關(guān)的公信力。違反了時(shí)限的規(guī)定，就是違反了法定程序，對(duì)此應(yīng)該確定無疑。有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，法院也有可能會(huì)不認(rèn)定為程序違法，由此可見，把效率原則歸入正當(dāng)程序原則，是非常有必要的。
法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定行政程序，但法院在審查行政行為是否違反法定程序時(shí)，可以適用正當(dāng)程序原則。用行政法的基本原則來審查行政案件，在法理上是沒有異議的，在司法實(shí)踐中也有先例。在黑龍江省哈爾濱市規(guī)劃局與黑龍江匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司行政處罰糾紛上訴案中，（1999）行終字第20號(hào)行政判決書認(rèn)為，規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。這里法院就適用了比例原則進(jìn)行裁判，很好地平衡了公共利益和相對(duì)人的合法權(quán)益，在能夠?qū)崿F(xiàn)行政管理目標(biāo)的前提下，使相對(duì)人的權(quán)益受到最小的侵害。正當(dāng)程序原則，在司法實(shí)踐中也有運(yùn)用，但尺度不一。第一種表現(xiàn)，法律沒有規(guī)定行政程序的，法院認(rèn)定原告要求被告遵循相應(yīng)程序的主張不成立。比如，（2013）衢柯行初字第30號(hào)行政判決書認(rèn)為：“法律并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出對(duì)違法建筑決定前必須經(jīng)過聽證程序，對(duì)原告主張行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行聽證程序違法的意見，本院不予采納。”第二種表現(xiàn)，法律沒有規(guī)定行政程序的，根據(jù)正當(dāng)程序原則，被告應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù)，但不認(rèn)定行政行為程序違法。比如，（2014）川行終字第15號(hào)行政判決書認(rèn)為：“根據(jù)行政行為程序正當(dāng)?shù)囊螅桓媸翉d應(yīng)向作為申請(qǐng)人的原告王燕平作出答復(fù)和說明，以保障其知情權(quán)，被告省國土廳未予答復(fù)屬于程序瑕疵。程序雖有瑕疵但不致違法。”第三種表現(xiàn)，法院根據(jù)程序正當(dāng)原則的要求，判定被告行政程序違法。比如，（2013）蘇行再終字第0002號(hào)行政判決書認(rèn)為：“建鄴區(qū)執(zhí)法局在過程中，未對(duì)建筑物內(nèi)的物品予以登記，制作物品清單，實(shí)施第二次時(shí)，未通知作為被執(zhí)行人的江華公司負(fù)責(zé)人到場(chǎng)，亦違反了程序正當(dāng)性的一般要求。因此，被訴行為違反法定程序。”可見，法院在適用正當(dāng)程序原則時(shí)，尺度不統(tǒng)一，這也會(huì)降低司法機(jī)關(guān)的公信力，有損法律的權(quán)威。筆者贊同法院在前面第三種表現(xiàn)中的做法，不同意第一種表現(xiàn)和第二種表現(xiàn)的做法。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定行政程序的，根據(jù)正當(dāng)程序原則，也應(yīng)該判定被告是否有義務(wù)履行相應(yīng)的義務(wù)，被告未履行相應(yīng)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政行為程序違法。
（三）審查行政行為是否違反法定程序，可以適用一般規(guī)范性文件
在目前還沒有制定《行政程序法》的情況下，如果一般規(guī)范性文件對(duì)行政行為程序有具體規(guī)定，屬于羈束行政機(jī)關(guān)自己的，并且在沒有違反法律、法規(guī)、規(guī)章的前提下，可以用來判斷行政行為是否符合法定程序。因?yàn)橐话阋?guī)范性文件可以理解為廣義的“法”的范疇；另外，一般規(guī)范性文件關(guān)于羈束行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的規(guī)定，可以視為行政機(jī)關(guān)的一種“承諾”，對(duì)此承諾，根據(jù)誠實(shí)信用原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守。
綜上，在我國尚未出臺(tái)《行政程序法》、行政實(shí)體法又很龐雜、分散的形勢(shì)下，如何理解《行政訴訟法》中行政行為“違反法定程序”中的“法”，是非常重要的。筆者認(rèn)為，這里的“法”應(yīng)包括：第一，法律、法規(guī)、自治條例和單行條例；第二，規(guī)章；第三，行政法的基本原則特別是正當(dāng)程序原則。第四，一般規(guī)范性文件。
【參考文獻(xiàn)】
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關(guān)鍵詞：企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例；廢止；用工管理
中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1003-949X（2013）—07-0064-01
一、《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》廢止對(duì)企業(yè)用工的影響
1.用工理念滯后帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)
如處罰違法、企業(yè)支付雙倍工資乃至勞動(dòng)合同法承認(rèn)的自動(dòng)簽訂無固定期限合同情形的發(fā)生等。
2.原有的規(guī)章制度失去了法律依據(jù)
我們很多企業(yè)都是參照《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》來實(shí)現(xiàn)對(duì)員工的管理。例如大多數(shù)單位的規(guī)章制度中都規(guī)定了開除、除名、辭退、罰款等處罰方式，這些處罰方式本身就是參照條例規(guī)定的。隨著條例的廢止，對(duì)員工的開除、除名、辭退、罰款的規(guī)定，就失去了法律依據(jù)，若企業(yè)的規(guī)章制度中還有上述規(guī)定，則屬于規(guī)章制度違法。依據(jù)《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，規(guī)章制度違法的，員工可以隨時(shí)辭職，并要求公司支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。因此隨著條例的廢止，及時(shí)的修改與該條例相關(guān)的規(guī)章制度是我們首要面臨的現(xiàn)實(shí)問題。
3.員工維權(quán)意識(shí)覺醒加大了公司管理難度
勞動(dòng)合同法的頒布實(shí)施，為員工維護(hù)自身合法權(quán)益提供了強(qiáng)有力的法律武器。《勞動(dòng)合同法》明確規(guī)定，企業(yè)在制定規(guī)章制度或者決定事關(guān)員工切身利益的重大事項(xiàng)時(shí)，必須經(jīng)職代會(huì)或全體職工討論通過。一旦意見不統(tǒng)一，有可能造成規(guī)章制度、重大事項(xiàng)或者某項(xiàng)處罰決定久拖不決，企業(yè)的管理將無所適從，從而影響企業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。
二、目前應(yīng)采取的措施
1.招聘用工中的合同訂立要進(jìn)一步細(xì)化
很多企業(yè)在前期的發(fā)展過程中，招聘用工的方式多種多樣，有的地方可能存在單純從企業(yè)利益處罰，試用期過長、工資偏低等問題。條例廢止后，《勞動(dòng)合同法》明確規(guī)定：勞動(dòng)者在用人單位沒有與其訂立書面合同時(shí)，可以通過采取法律行動(dòng)，如要求加倍支付工資等來維護(hù)自己的權(quán)益，使得勞動(dòng)者的權(quán)利救濟(jì)具有可訴性。這就提醒我們?cè)谟霉み^程中一定要簽訂書面勞動(dòng)合同，在工作中一定要落實(shí)“書面合同”制度，共同維護(hù)企業(yè)和員工的合法權(quán)益。當(dāng)產(chǎn)生糾紛時(shí)也可以做到有法可依。所以，今后我們?cè)谟霉さ牡谝粋€(gè)環(huán)節(jié)就要做好、做細(xì)。
2.依法建立和完善符合自身實(shí)際的勞動(dòng)規(guī)章制度
我們要在嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》規(guī)定的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，首先考慮企業(yè)規(guī)章制度內(nèi)容的廣泛性和適用性。目前而言，企業(yè)規(guī)章制度應(yīng)包括：勞動(dòng)合同管理、工資管理、社會(huì)保險(xiǎn)福利待遇、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲、安全管理，以及其他勞動(dòng)管理規(guī)定。特別是對(duì)安全管理要重新明確，建立健全相關(guān)制度，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)一致，獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰結(jié)合。其次，對(duì)于嚴(yán)重違反規(guī)章制度的行為，要規(guī)定具體情形，并具有可操作性。再次，要按照“先民主，后集中”的原則，讓廣大員工參與企業(yè)規(guī)章制度的制定，切實(shí)保障企業(yè)和員工的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部的和諧穩(wěn)定。
3.明確勞動(dòng)規(guī)章制度告知程序防范用工風(fēng)險(xiǎn)
按照《勞動(dòng)合同法》的要求，我們都應(yīng)嚴(yán)格按照程序，將直接涉及廣大員工切身利益的規(guī)章制度進(jìn)行公示，或者告知廣大員工。從目前的情況來看，各地采取的告知方式主要有四種：一是在企業(yè)的告示欄張貼公示；二是把規(guī)章制度作為勞動(dòng)合同的附件發(fā)給員工；三是向每一名員工發(fā)放員工手冊(cè)；四是進(jìn)行記名傳達(dá)，要求每一名員工簽字認(rèn)可。筆者認(rèn)為，最合理的方式是在簽訂勞動(dòng)合同的時(shí)候，將相應(yīng)的經(jīng)過民主程序制定并公示的《企業(yè)獎(jiǎng)懲辦法》在勞動(dòng)合同附件中體現(xiàn)，用合意的方式在一開始就設(shè)定重要的規(guī)范。對(duì)還沒來得及建立內(nèi)部規(guī)章制度的企業(yè)，也可以將考勤列入績效考核，降低曠工員工的績效考核結(jié)果，從而降低其績效工資。通過少給績效工資的方法給員工以警示，但不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。
《出版管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例）已由國務(wù)院頒布，自1997年2月1日起施行。這是我國出版法制建設(shè)的一件大事，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)出版管理工作，促進(jìn)各級(jí)新聞出版行政管理部門依法行政，保障公民依法行使出版自由的權(quán)利，保護(hù)圖書、報(bào)紙、期刊、音像及電子出版物的出版、印制、發(fā)行單位和從業(yè)人員的合法權(quán)益，發(fā)展和繁榮社會(huì)主義出版事業(yè)，有著極其重要的意義。為了保證《條例》全面、正確地實(shí)施，各級(jí)新聞出版管理部門必須予以高度重視，切實(shí)做好有關(guān)工作。為此，特作如下通知：
一、認(rèn)真組織從業(yè)人員學(xué)習(xí)《條例》。《條例》是建國以來第一部比較系統(tǒng)、全面的有關(guān)出版管理的行政法規(guī)，對(duì)于圖書、報(bào)紙、期刊、音像制品和電子出版物的出版、印制、發(fā)行活動(dòng)的管理，確定了基本原則和基本制度，構(gòu)成了有中國特色社會(huì)主義出版管理體制的基本法制框架。要把《條例》的學(xué)習(xí)作為全國新聞出版系統(tǒng)“三五”普法的重要內(nèi)容。全國出版系統(tǒng)以及各出版單位的從業(yè)人員要做到《條例》人手一冊(cè)，對(duì)條例的基本條款要作到應(yīng)知應(yīng)會(huì)）人民出版社已出版單行本）。新聞出版署將舉辦貫徹實(shí)施《條例》研討班，培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干。各級(jí)管理機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志要率先垂范，尤其是結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真研究、學(xué)習(xí)《條例》，熟悉和掌握條例。要進(jìn)一步明確《條例》的施行對(duì)貫徹落實(shí)黨的十四屆六中全會(huì)的決議，對(duì)逐步建立有中國特色社會(huì)主義的出版管理體制，對(duì)深入持久地開展“掃黃”、“打非”斗爭和貫徹中央提出的新聞出版業(yè)“治散治濫”要求等都具有重要意義和推動(dòng)作用。各級(jí)管理機(jī)關(guān)要通過學(xué)習(xí)《條例》更新觀念，轉(zhuǎn)變職能，更新管理手段和管理方式，進(jìn)一步明確和理順管理體制，促進(jìn)依法行政，提高管理水平，努力完成新聞出版工作的歷史性任務(wù)。
二、抓緊做好有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的配套制定和修訂工作。依據(jù)《條例》，新聞出版署將要制定若干辦法、細(xì)則等配套規(guī)章，對(duì)現(xiàn)行的許多規(guī)章都要依照《條例》的規(guī)定予以修改或者廢止。這項(xiàng)工作政策性強(qiáng)、任務(wù)重，要同實(shí)施行政處罰法結(jié)合起來進(jìn)行，對(duì)現(xiàn)行規(guī)章和規(guī)范性文件要邊清理、邊修訂。截止今年12月31日，現(xiàn)行規(guī)章已規(guī)定的行政處罰，凡與《條例》不相抵觸的，在新的規(guī)定頒布施行之前依然有效。各省、自治區(qū)、直轄市新聞出版局也要結(jié)合本地的情況，根據(jù)條例的規(guī)定，對(duì)本地的有關(guān)地方性法規(guī)或政府規(guī)章提出意見，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府。
三、建立健全工作制度。《條例》的頒布和施行對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)出版管理工作提出了更高要求。各級(jí)管理機(jī)關(guān)首先要根據(jù)《條例》的要求進(jìn)一步明確機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)分工，制定科學(xué)、合理的工作程序和工作辦法，改進(jìn)和完善現(xiàn)行工作制度，提高工作效率和工作質(zhì)量，改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)出版事業(yè)的宏觀管理和微觀監(jiān)督。為做好出版管理行政處罰工作，各地要按國家規(guī)定認(rèn)真執(zhí)行聽證制度，調(diào)查取證與處罰決定分開制度、罰款決定與罰款收繳制度，保證執(zhí)法質(zhì)量。
四、加強(qiáng)出版法制工作和隊(duì)伍建設(shè)。新聞出版署今年要召開全國新聞出版法制工作會(huì)議，著重研究通過貫徹實(shí)施《條例》，加強(qiáng)出版法制建設(shè)等問題。各地要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)新聞出版法制工作的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真研究并具體指導(dǎo)。通過實(shí)施《條例》，使出版系統(tǒng)的立法工作、執(zhí)法工作、執(zhí)法監(jiān)督工作和普法工作再上一個(gè)新臺(tái)階。要采取措施加強(qiáng)本部門法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，沒有專設(shè)法制工作機(jī)構(gòu)的也要指定部門承擔(dān)法制工作任務(wù)。請(qǐng)于3月10日前將法制工作部門及負(fù)責(zé)人姓名報(bào)署辦公室。
各級(jí)管理機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)《條例》都掌握著一定的審批權(quán)、登記權(quán)、發(fā)放許可證和執(zhí)行行政處罰等職權(quán)。為了確保依法行使職權(quán)，要對(duì)執(zhí)法人員加強(qiáng)黨性教育、法制教育，要有針對(duì)性地以《條例》為內(nèi)容進(jìn)行崗位培訓(xùn)，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的資格、證件管理，提高管理人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)依法辦事的自覺性。
各地接到本通知后，要結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定本地區(qū)學(xué)習(xí)和實(shí)施《條例》的具體工作方案，并請(qǐng)于3月10日以前報(bào)新聞出版署。實(shí)施《條例》過程中有關(guān)重要情況和問題也請(qǐng)及時(shí)報(bào)告。
一、問題的提出
筆者曾遇到過一起案件，原告是一家貨運(yùn)公司，被告乃其公司的一名司機(jī)，原告制定的“司機(jī)管理規(guī)定”中規(guī)定司機(jī)不得將自己保管的車輛隨便交給他人駕駛，違反該規(guī)定的處以記過、罰款2000-5000元、直至開除。被告與公司另一司機(jī)共同駕駛一輛貨車。某日，案外人頂替另一司機(jī)與被告共同駕駛原告的貨車從廈門開往深圳。此事被原告發(fā)現(xiàn)并作出處罰決定，扣罰被告5000元行車補(bǔ)貼并開除被告。后被告向廈門市勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，要求原告返還被告被扣罰的5000元工資。市仲裁委作出裁決要求原告一次性返還被告已扣工資（罰款）人民幣5000元。原告對(duì)此裁決不服，故起訴至本院。當(dāng)時(shí)筆者的意見是因?yàn)槲覈刹]有明確賦予企業(yè)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，所以企業(yè)的行為是違法的，應(yīng)當(dāng)支持勞動(dòng)者的訴求。但這引起了筆者的一些思考，適度的經(jīng)濟(jì)處罰是否具有存在的合理性。
現(xiàn)如今，各種經(jīng)濟(jì)性的罰款在用人單位并不少見，最常見的莫過于以遲到、上班時(shí)間吃東西、睡覺等作為企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)。我國企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的法律依據(jù)在于1982年國務(wù)院的《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》。該條例第11條明確規(guī)定了企業(yè)適用經(jīng)濟(jì)處罰的各種情形，比如違反勞動(dòng)紀(jì)律、玩忽職守、工作不負(fù)責(zé)任等。由于《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施，《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》于2008年1月15日被廢止。可是我國現(xiàn)行《勞動(dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》關(guān)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰問題并沒有相關(guān)規(guī)定。而實(shí)踐中，采用經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)進(jìn)行管理的企業(yè)不在少數(shù)。所以有必要對(duì)此產(chǎn)生的相關(guān)問題進(jìn)行討論。因“罰款”一詞易引起歧義，故本文使用“經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)”這一說法。
二、企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的合法性分析
企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者適用經(jīng)濟(jì)處罰是否合法，目前在我國理論界形成了兩種截然相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰是合法的主要原因有：
1.《勞動(dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》沒有禁止企業(yè)對(duì)職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。依據(jù)“法無禁止即為權(quán)利”的原則，企業(yè)擁有對(duì)職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的權(quán)利。而且已經(jīng)有某些地方立法率先試水。如2008年11月1日深圳市開始施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動(dòng)關(guān)系促進(jìn)條例》第十六條規(guī)定：“用人單位依照規(guī)章制度對(duì)勞動(dòng)者實(shí)施經(jīng)濟(jì)處分的，單項(xiàng)和當(dāng)月累計(jì)處分金額不得超過該勞動(dòng)者當(dāng)月工資的百分之三十，且對(duì)同一違紀(jì)行為不得重復(fù)處分。”地方性勞動(dòng)專項(xiàng)立法都有國家勞動(dòng)、工資等法律規(guī)定作為其上位法源，并且都經(jīng)過合法性審查。所以，這些地方性立法不但為區(qū)域內(nèi)行使內(nèi)部處罰權(quán)提供了法律保障，從中也可以看出中央立法機(jī)關(guān)在該問題上的認(rèn)可態(tài)度。豍2.企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)是勞動(dòng)合同中雙方當(dāng)事人的一種約定，是對(duì)各自權(quán)利義務(wù)達(dá)成的合意。在我國，企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)一般是企業(yè)規(guī)章或雙方勞動(dòng)合同的約定。贊成者主張制定企業(yè)規(guī)章是企業(yè)的一項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)我國《勞動(dòng)合同法》第四條規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善勞動(dòng)規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利、履行勞動(dòng)義務(wù)。所以企業(yè)為了更好的管理，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序，在企業(yè)規(guī)章中設(shè)立一定的經(jīng)濟(jì)罰款條款是符合法律規(guī)定的。
但是經(jīng)過分析，上述兩種觀點(diǎn)都不足以說明企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的合法性。眾所周知，“法無禁止即為權(quán)利”，其所適用的范圍是涉及平等主體之間的法律關(guān)系。但是，在勞動(dòng)法律關(guān)系中，勞動(dòng)者與用人單位之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是不平等，勞動(dòng)者處于弱勢(shì)地位，企業(yè)行使經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)是以剝奪勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)的，如果任由企業(yè)利用這項(xiàng)原則去侵害勞動(dòng)者的權(quán)利，勞動(dòng)者的地位將每況愈下，將勞動(dòng)者置于更加危險(xiǎn)的地位。所以筆者認(rèn)為勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域不宜適用“法無禁止即為權(quán)利”的原則。至于提出的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動(dòng)關(guān)系促進(jìn)條例》，其屬于地方性法規(guī)，力避罰款一詞，但這里的“經(jīng)濟(jì)處分”指的是行政法意義上的罰款。企業(yè)并非行政法意義上的執(zhí)法主體，不能行使行政罰款權(quán)。該條例在實(shí)施過程中，其合法性必將面臨質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。因此，要使經(jīng)濟(jì)處罰合法化，必須尋求上位法律支持。豎另一方面，用企業(yè)規(guī)章制度來論證企業(yè)經(jīng)濟(jì)罰款行為的合法性，實(shí)際上是否定了我國企業(yè)規(guī)章制度的制定和勞動(dòng)合同的訂立，不得違反《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的強(qiáng)制性規(guī)定的事實(shí)。經(jīng)濟(jì)處罰金的性質(zhì)，在我國學(xué)界一般被定性為違約金或賠償金。但是依據(jù)《勞動(dòng)合同法》第25條規(guī)定表明除了用人單位為勞動(dòng)者提供專項(xiàng)培訓(xùn)費(fèi)用，勞動(dòng)者違反服務(wù)期約定和勞動(dòng)者違反競業(yè)限制約定兩種情形外，勞動(dòng)合同中不得另約定其他形式的違約金。《勞動(dòng)合同法》第90條規(guī)定表明勞動(dòng)者承擔(dān)賠償責(zé)任的情形包含違法解除勞動(dòng)合同，或者違反勞動(dòng)合同中約定的保密義務(wù)或者競業(yè)限制，給用人單位造成損失的情形，除此以外，再無勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)賠償損失的規(guī)定。因此，多數(shù)情況下，因勞動(dòng)者違反規(guī)章制度給企業(yè)造成的損失，企業(yè)要求賠償同樣是沒有法律支持的。
《勞動(dòng)合同法》的基本價(jià)值取向就是，保護(hù)處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者。故目前企業(yè)對(duì)其所屬職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰在現(xiàn)有法律框架下是違法的。然而，從我國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰卻存在一定的合理性。
三、企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的合理性分析
對(duì)于企業(yè)是否享有合理的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，目前理論界眾說紛紜。反對(duì)企業(yè)擁有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的主要理由是從保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利出發(fā)，在勞動(dòng)法律關(guān)系中，勞動(dòng)者處于弱勢(shì)地位，一旦賦予企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，企業(yè)很可能利用自身的優(yōu)勢(shì)濫用此項(xiàng)權(quán)利，隨意處罰勞動(dòng)者，從而侵害勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面則在于經(jīng)濟(jì)處罰作為一種管理手段是否具有存在的必要性。經(jīng)濟(jì)處罰作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物已被廢止，并無再重新確立的必要。現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)隨著時(shí)代的發(fā)展而轉(zhuǎn)變管理理念，完善企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度，積極創(chuàng)設(shè)新的管理方式。
筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)確實(shí)存在一定道理，但是在勞動(dòng)關(guān)系中，保護(hù)弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者地位，并不意味著就要犧牲企業(yè)的權(quán)益。就目前來說，經(jīng)濟(jì)處罰確實(shí)是一種良好且有效的管理手段。因?yàn)橄鄬?duì)于其他形式的管理手段而言，經(jīng)濟(jì)利益與勞動(dòng)者具有最直接的聯(lián)系，賦予企業(yè)一定的經(jīng)濟(jì)處罰對(duì)于管理職工具有重要作用。而且如果一直過度的保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利，那么不僅勞動(dòng)者自我保護(hù)能力得不到提高，同時(shí)也會(huì)制約企業(yè)自身的發(fā)展。況且在職工違反企業(yè)規(guī)章的行為中，有些并不直接導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失，但對(duì)企業(yè)的管理有其他方面的負(fù)面和消極影響，這理應(yīng)受到一定的懲罰。但是在我國現(xiàn)在的勞動(dòng)法律體系中，在沒有達(dá)到解除勞動(dòng)合同的情況下，一般的懲罰方式如教育和告誡的效果無法對(duì)每一個(gè)違反紀(jì)律的人起作用，企業(yè)勞動(dòng)紀(jì)律很難得到保障。豏如果動(dòng)輒適用解除勞動(dòng)合同，勞動(dòng)者的合法權(quán)利更加無從保障。
從國際上看，賦予企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的國家不在少數(shù)，當(dāng)然權(quán)利的行使會(huì)受到嚴(yán)格的法律限制。例如，在日本，就頒布了《勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法案》，規(guī)定企業(yè)在員工月工資的10%的限度內(nèi)可以進(jìn)行罰款。在印度，頒布了《企業(yè)雇傭標(biāo)準(zhǔn)法案》，對(duì)企業(yè)罰款權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。在瑞士，也同樣規(guī)定了嚴(yán)格的程序，允許企業(yè)行使經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)豐.在這些國家中，盡管賦予了企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，也鮮少發(fā)生我國目前反對(duì)者們所擔(dān)心的侵害勞動(dòng)者權(quán)利的現(xiàn)象出現(xiàn)。我國可以參照國外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國的實(shí)際情況，創(chuàng)設(shè)適合本國國情的經(jīng)濟(jì)處罰制度。
最后，在現(xiàn)階段，盡管法律沒有賦予企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，但是經(jīng)濟(jì)處罰的現(xiàn)象卻廣泛存在，與其讓企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰處于一種混亂狀態(tài)，從而導(dǎo)致勞動(dòng)者的權(quán)利受到侵害，倒不如法律明確經(jīng)濟(jì)處罰的地位，并通過輔助的制度防止企業(yè)濫用此項(xiàng)權(quán)利，如果企業(yè)的罰款權(quán)行使不僅合法、合理、程序公正，并有相應(yīng)的申訴機(jī)制，對(duì)于勞動(dòng)者的侵害可能性能夠降到最低，將更有利于對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)。
四、對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰的法律規(guī)制建議
通過以上的分析，以及從目前我國的國情來看，完全取消企業(yè)罰款權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，企業(yè)罰款權(quán)的存在有一定的合理性，但是這是對(duì)員工經(jīng)濟(jì)利益的剝奪，因而企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)必須要受到法律的規(guī)制。
（一）明確企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)我國應(yīng)在勞動(dòng)法律體系中明確確立企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)。如果將企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)作為一項(xiàng)法律權(quán)利規(guī)定下來，同時(shí)以一定的程序平衡雙方的權(quán)利義務(wù)，這才會(huì)真正起到保護(hù)勞動(dòng)者的作用。至于最重要的經(jīng)濟(jì)處罰數(shù)額的確定，筆者認(rèn)為可以參照《工資支付條例》中的相關(guān)規(guī)定，因勞動(dòng)者本人原因給用人單位造成經(jīng)濟(jì)損失的，用人單位可按照勞動(dòng)合同的約定要求其賠償經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)濟(jì)損失的賠償，可從勞動(dòng)者本人的工資中扣除。但每月扣除的部分不得超過勞動(dòng)者當(dāng)月工資的20%.若扣除后的剩余工資部分低于當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，則按最低工資標(biāo)準(zhǔn)支付。還有企業(yè)罰款不對(duì)其他福利等待遇產(chǎn)生連帶影響，該做法不僅能夠維持了企業(yè)的正常運(yùn)作和管理，同時(shí)又保護(hù)了處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者不至于因?yàn)榻?jīng)濟(jì)處罰而導(dǎo)致工資利益的損失，影響基本的生存。
（二）企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的程序保障第一，告知制度。企業(yè)規(guī)章制度是企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者做出經(jīng)濟(jì)處罰的直接依據(jù)。所以它的訂立程序應(yīng)當(dāng)合法，內(nèi)容不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，并向勞動(dòng)者公示，公司的勞動(dòng)規(guī)章制度方具有法律效力，企業(yè)與勞動(dòng)者都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。用人單位在與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，首先就得告知遵守企業(yè)規(guī)章是勞動(dòng)者的一項(xiàng)義務(wù)，而且對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)處罰的相關(guān)條款有必要對(duì)勞動(dòng)者予以釋明。勞動(dòng)者知曉其所應(yīng)遵循的權(quán)利義務(wù)，才能是企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的前提。
第二，發(fā)揮工會(huì)的作用。工會(huì)作為維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的重要組織，可以彌補(bǔ)勞動(dòng)者在維護(hù)自身利益方面的弱勢(shì)地位，在企業(yè)實(shí)施企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰中應(yīng)發(fā)揮作用以保障勞動(dòng)者的權(quán)益。工會(huì)最主要職責(zé)就是在企業(yè)規(guī)章制定的規(guī)章時(shí)，要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，對(duì)于不符合勞動(dòng)者權(quán)利的相關(guān)經(jīng)濟(jì)處罰條款，敢于提出反對(duì)意見；其次，在企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰時(shí)，應(yīng)查看證據(jù)是否充分，監(jiān)督企業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰職能。
第三，申訴制度。勞動(dòng)者對(duì)于用人單位的罰款，并不是無條件的接受，公司必須審核對(duì)勞動(dòng)者懲罰的合理及必要性。如若當(dāng)事人對(duì)處罰決定不服，其可以直接向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提出異議，由作出處罰的人或者部門提出證據(jù)證明其處罰的正確性。如果公司沒有正當(dāng)理由而對(duì)勞動(dòng)者施以一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)處罰，勞動(dòng)者可以向勞動(dòng)仲裁委員提起仲裁，以維護(hù)自己的權(quán)利。
五、結(jié)語
（一）我國公眾參與行政立法的現(xiàn)狀
（1）聽證會(huì)。聽證的主要作用在于給公眾陳述意見的機(jī)會(huì)，提供表達(dá)訴求的平臺(tái)。聽證會(huì)的存在以存在不同利益方為前提，《中華人民共和國價(jià)格法》也引入了聽證制度，同時(shí)，各省、市級(jí)政府都積極地將聽證引入法規(guī)規(guī)章制定中。如“南京市2004年5月1日實(shí)施《南京市人民政府立法聽證辦法》后，就《南京市工程施工現(xiàn)場(chǎng)管理規(guī)定》、《南京市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》等規(guī)章立法草案舉行聽證。”④
（2）立法座談會(huì)、論證會(huì)。立法座談會(huì)是法律法規(guī)起草機(jī)關(guān)召集與法案有關(guān)的機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位利害關(guān)系人或?qū)＜业葘?duì)法律草案中的某個(gè)或幾個(gè)問題進(jìn)行征詢和交流意見的會(huì)議。座談會(huì)在日常政治生活中被廣泛使用，并為民眾所熟知。論證會(huì)———參加論證會(huì)的一般都是某一領(lǐng)域的專家或?qū)W者。參加人員與立法草案沒有直接利益關(guān)系，一般專家從個(gè)人專業(yè)角度和立場(chǎng)對(duì)草案提出觀點(diǎn)，進(jìn)行討論。在實(shí)踐中存在的問題是專家觀點(diǎn)理想化、缺欠可操作性。
（3）互聯(lián)網(wǎng)方式。隨著網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)作為新的交流平臺(tái)逐漸被公眾所接受，并廣泛應(yīng)用。如今互聯(lián)網(wǎng)也成為立法草案公布的主要渠道之一。2007年6月份國務(wù)院“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”開通使用，“根據(jù)初步了解，在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府中，有28個(gè)省級(jí)政府法制辦通過互聯(lián)網(wǎng)公開征求公眾對(duì)地方政府規(guī)章草案的意見，占90％，有規(guī)章制定權(quán)的50個(gè)國務(wù)院部門多數(shù)也通過互聯(lián)網(wǎng)公開征求公眾對(duì)本部門規(guī)章的意見”。⑤通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公眾提供參與立法的的平臺(tái)，一方面有利于行政機(jī)關(guān)更加便利的向社會(huì)公布草案，另一方面有利于社會(huì)公眾方便快捷地參與到行政立法過程中。
（二）公眾參與行政立法實(shí)踐存在的問題
首先，我國的公眾參與行政立法經(jīng)歷了從無到有，從被動(dòng)到主動(dòng)的過程，但參與的廣度和深度不足，這也就帶來了參與深度的有限性問題。我國《立法法》對(duì)公眾在行政立法中立項(xiàng)階段的參與權(quán)沒有具體明確的規(guī)定。公眾參與的公共空間相對(duì)狹窄，能夠讓公民自由表達(dá)和交換意見的平臺(tái)，較成型的僅僅限于互聯(lián)網(wǎng)，而目前網(wǎng)絡(luò)并不十分普及，能夠經(jīng)常使用互聯(lián)網(wǎng)，并通過網(wǎng)絡(luò)獲取信息的主要是學(xué)生和受過良好教育、收入較高的階層。其次，公眾參與行政立法的信息公開程度不夠。在立法過程中，立法程序公開是立法工作順利進(jìn)行的前提。“事實(shí)上，許多立法和政策的制定過程中，公眾參與在范圍、程度和有效性等方面的不足，都與政府信息不夠充分、及時(shí)以及透明度不夠這樣一些因素由直接關(guān)聯(lián)。”⑦行政機(jī)關(guān)的立法信息沒有公開立法宗旨、立法程序、立法人員等相關(guān)信息。《行政法規(guī)制定程序條例》并沒有強(qiáng)制性的公布要求，我國行政法規(guī)草案的公布率達(dá)到了百分之百，在實(shí)踐中存在一種問題是：行政立法機(jī)關(guān)的具體立法過程沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的對(duì)外公開，立法部門在對(duì)公眾的意見是否采納，沒有公開相關(guān)信息。最后，公眾參與意識(shí)淡漠。隨著民主法治的進(jìn)步發(fā)展，我國公眾的民主覺悟逐漸增強(qiáng)，但千百年來所形成的臣民意識(shí)使公眾參與立法的積極性不高。實(shí)踐中，某些特殊領(lǐng)域的立法草案的參與人數(shù)甚至為零。事實(shí)上，公眾參與立法不能僅僅是停留在學(xué)者理論上的研究，更重要的是在實(shí)踐中的歷練和經(jīng)驗(yàn)，那才是我國真正意義上的公眾參與行政立法。
二、國外公眾參與行政立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒
美國在1946年頒布《聯(lián)邦行政程序法》，該法規(guī)定行政法規(guī)的制定程序：非正式程序和正式程序。非正式程序是制定法規(guī)普遍適用的程序，正式程序適用于法律有特別規(guī)定的情況。非正式程序包括：通告、評(píng)議、公布、生效等。在非正式程序中通知、評(píng)議階段被作為核心階段。“正式程序是指制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)必須舉行對(duì)審式聽證會(huì)并僅僅依據(jù)聽證的記錄制定規(guī)章的程序。”⑧正式程序有以下特點(diǎn)：“第一，口頭陳述意見和提出證據(jù)是收集證據(jù)的主要方式。第二，參與聽證的人有相互盤問，反對(duì)他人證據(jù)的權(quán)利。第三，聽證記錄具有排他性，其他證據(jù)不得作為制定規(guī)章的根據(jù)。第四，司法審查采取實(shí)質(zhì)性的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。”⑨在大陸法系國家中，我們主要關(guān)注法德兩國。德國重視法律實(shí)體性規(guī)則對(duì)行政權(quán)的控制，德國政府制定法規(guī)之前，要聽取獨(dú)立專家、團(tuán)體的意見。值得注意的是，聽取意見并不構(gòu)成程序參與權(quán)，但不排除團(tuán)體的聽取意見請(qǐng)求權(quán)。法國的公眾參與行政立法中，公眾不是直接參與到立法程序中去，而是由所選派的利益代表對(duì)行政立法草案提出建議。最后，條例向社會(huì)公布后，公眾或利害關(guān)系人認(rèn)為所頒布的條例違法，有權(quán)向行政法院請(qǐng)求撤銷，由法院再進(jìn)行司法審查。
三、完善公眾參與行政立法實(shí)踐的措施
（一）培育公民意識(shí)、注重團(tuán)體參與
在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中，每個(gè)領(lǐng)域都有其利益團(tuán)體，那么在當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)利益團(tuán)體參與到行政立法的程序中。在這里，我們所看重的不僅僅是利益團(tuán)體的強(qiáng)大，更看中它利益目標(biāo)明確、訴求清晰，同時(shí)也基于部分公眾在公權(quán)力面前的膽怯心理。值得一提的是，在行政立法公眾參與的過程中重視婦聯(lián)、工會(huì)等組織在公眾參與中的積極作用。“在美國，各個(gè)利益團(tuán)體是公眾參與行政立法的重要部分，一般情況下行業(yè)協(xié)會(huì)、游說集團(tuán)代表某一行業(yè)、集團(tuán)利益，這些利益集團(tuán)在對(duì)法律草案分析研究之后，會(huì)及時(shí)做出相關(guān)反映，游說人員一般都采取與議員面談、網(wǎng)上反饋意見、參加聽證會(huì)等方式向議員講解該法律草案制定的必要性或出臺(tái)弊病，爭取他們對(duì)該法案的支持或反對(duì)。”⑩另外，培育公民意識(shí)也是應(yīng)被重視的問題，公民意識(shí)的培育不是一朝一夕所能完成的，但是增強(qiáng)公民的法律信仰感，培育公民意識(shí)對(duì)于實(shí)現(xiàn)公眾參與意義重大。
（二）強(qiáng)調(diào)立法公開
“行政立法公開是指在行政立法中，除法律另有規(guī)定，應(yīng)將行政立法行為在事前、事中、事后公開于行政相對(duì)人和利害關(guān)系人，這是保證立法實(shí)體公正的最重要的保障。”瑏瑡在我國的行政立法實(shí)踐中，立法公開的范疇極其狹窄，一般情況下只是文本的公開。公眾對(duì)文本后的程序茫然不知，當(dāng)自己所提法案沒被采納時(shí)，不知道原因?yàn)楹巍Ｎ覀兛梢圆扇〔糠止_的方案，除了涉及國家秘密個(gè)人隱私等可以不公開的外，凡牽涉到公眾利益的法規(guī)、規(guī)章草案均可以適當(dāng)?shù)墓剂⒎ǔ绦颉?/p>
（三）實(shí)行立法動(dòng)議制度
當(dāng)前我國沒有完整意義上的行政立法動(dòng)議制度，動(dòng)議制度僅僅是停留在理論研究的層面。筆者認(rèn)為借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該明確公眾的動(dòng)議權(quán)范圍，明確行政立法動(dòng)議的收集時(shí)間、提出方式以及對(duì)立法動(dòng)議的處理。在動(dòng)議范圍上，除了國家秘密、國家安全、個(gè)人隱私等領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域一般都不能排除在立法動(dòng)議之外。動(dòng)議的時(shí)間和提出方式一般以效率優(yōu)先為主。對(duì)于對(duì)動(dòng)議的處理，行政機(jī)關(guān)立法部門要高度重視。可以成立專門小組來處理公眾的立法動(dòng)議。
第一條為加強(qiáng)行政執(zhí)法工作，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，根據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。
第二條本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。
本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法工作均須遵守本條例。
第三條行政執(zhí)法必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，堅(jiān)持合法、公正、公開、及時(shí)的原則。
第四條行政執(zhí)法活動(dòng)依法接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。
第五條縣級(jí)以上人民政府（含行政公署，下同）領(lǐng)導(dǎo)所屬工作部門和下級(jí)人民政府的行政執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)本條例的貫徹實(shí)施。
上級(jí)人民政府所屬工作部門指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民政府相應(yīng)工作部門的行政執(zhí)法工作。
縣級(jí)以上人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本條例實(shí)施的具體工作，其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配合。
第二章行政執(zhí)法機(jī)關(guān)
第六條本條例所稱行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，是指依法行使行政執(zhí)法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予行政執(zhí)法職權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。
第七條行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在法定權(quán)限內(nèi)可以委托符合法定條件的事業(yè)組織履行行政執(zhí)法職責(zé)。
行政機(jī)關(guān)委托行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)采用書面形式，明確委托的事項(xiàng)、權(quán)限和期限，并報(bào)同級(jí)人民政府備案。
行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織的行政執(zhí)法行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托的組織不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政執(zhí)法。未經(jīng)行政機(jī)關(guān)依法委托的組織不得行使行政執(zhí)法權(quán)。
第八條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和受委托的組織履行行政執(zhí)法職責(zé)的人員，是行政執(zhí)法人員。行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)的法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行有關(guān)的法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。
行政執(zhí)法人員必須持有按照國家和省有關(guān)規(guī)定發(fā)給的行政執(zhí)法證件方可上崗。
第九條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)相互配合、相互支持，共同做好行政執(zhí)法工作。
第十條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員依法履行行政執(zhí)法職責(zé)受法律保護(hù)。任何單位和個(gè)人不得拒絕、阻礙行政執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，不得違法干預(yù)行政執(zhí)法。
第三章行政執(zhí)法行為
第十一條行政執(zhí)法必須以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，并遵守下列規(guī)定：
（一）符合法定權(quán)限；
（二）依照法定程序；
（三）證據(jù)確鑿，事實(shí)清楚；
（四）正確適用法律、法規(guī)、規(guī)章；
（五）處理公正、適當(dāng)。
第十二條縣級(jí)以上人民政府及其所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法責(zé)任制。
行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法定代表人是本機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作的第一責(zé)任人。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法工作定期進(jìn)行考核和評(píng)審。
第十三條制定規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸。規(guī)章必須予以公布。
縣級(jí)以上人民政府及其所屬工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處制定的規(guī)范性文件，必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得設(shè)定行政處罰和行政強(qiáng)制。
第十四條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收取行政事業(yè)費(fèi)，必須依照《*省行政事業(yè)性收費(fèi)條例》執(zhí)行，不得違反該條例的規(guī)定加收其他費(fèi)用。
第十五條行政執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法檢查或者查處違法行為時(shí)，必須出示行政執(zhí)法證件，說明執(zhí)法依據(jù)和理由；國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一著裝和佩戴標(biāo)志的，應(yīng)當(dāng)著裝和佩戴標(biāo)志。
依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定需要對(duì)物品進(jìn)行抽樣檢查的，行政執(zhí)法人員不得少于兩人，抽取的樣品不得超過規(guī)定數(shù)量，不得違反規(guī)定重復(fù)抽樣。
行政執(zhí)法人員違反前兩款規(guī)定的，公民、法人和其他組織有權(quán)拒絕。
第十六條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法行為依法需要給予行政處罰的，必須依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定執(zhí)行。
第十七條行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的宣傳，文明執(zhí)法，盡職盡責(zé)，遵守職業(yè)道德。
第十八條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員不得有下列行為：
（一）超越權(quán)限、；
（二）索賄受賄、敲詐勒索；
（三）弄虛作假、徇私枉法、庇護(hù)違法人員；
（四）故意推諉不履行法定職責(zé)；
（五）庇護(hù)本地方、本部門、本行業(yè)的不正當(dāng)利益；
（六）其他損害國家利益和公共利益的行為。
第四章行政執(zhí)法程序
第十九條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人和其他組織依法可以提出申請(qǐng)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)公開申請(qǐng)的條件、程序、期限。對(duì)受理的申請(qǐng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，有規(guī)定期限的，從其規(guī)定；沒有規(guī)定期限的，一般應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出決定，不得拖延。
申請(qǐng)人對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不受理申請(qǐng)、逾期不答復(fù)申請(qǐng)或者不批準(zhǔn)申請(qǐng)不服而提出申訴，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)復(fù)審，并在15日內(nèi)答復(fù)當(dāng)事人。法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第二十條行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時(shí)，依法需要當(dāng)場(chǎng)暫扣財(cái)物的，必須向當(dāng)事人講明有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定；對(duì)暫扣的財(cái)物必須進(jìn)行登記，列具清單，由當(dāng)事人閱核后簽名或者蓋章。對(duì)暫扣的財(cái)物應(yīng)當(dāng)妥善保管，并及時(shí)向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，依法作出處理。對(duì)違法暫扣財(cái)物造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。
第二十一條行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員依法對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰或者采取行政強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人享有下列權(quán)利：
（一）陳述權(quán)、申辯權(quán)；
（二）依法要求舉行聽證；
（三）依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟以及復(fù)議、訴訟的時(shí)限和地點(diǎn)；
（四）因違法給予行政處罰或者行政強(qiáng)制受到損害可以依法要求賠償。
第二十二條行政執(zhí)法人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避，當(dāng)事人也可以申請(qǐng)回避：
（一）是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人的近親屬；
（二）與本案有其他直接利害關(guān)系。
行政執(zhí)法人員的回避，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，由同級(jí)人民政府決定。
第二十三條行政執(zhí)法人員依法采取行政強(qiáng)制措施或者作出行政處罰，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。法律規(guī)定可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的除外。對(duì)重大違法行為給予較重行政處罰的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定，并報(bào)同級(jí)人民政府備案。
第二十四條公民、法人或者其他組織對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行政行為在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議、不提起行政訴訟又不履行的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。
第五章行政執(zhí)法監(jiān)督
第二十五條本條例所稱行政執(zhí)法監(jiān)督，是指縣級(jí)以上人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法工作的監(jiān)督，上級(jí)人民政府工作部門對(duì)下級(jí)人民政府有關(guān)工作部門行政執(zhí)法工作的監(jiān)督，以及同級(jí)人民政府有關(guān)工作部門依法對(duì)其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作的監(jiān)督。
第二十六條行政執(zhí)法監(jiān)督的主要內(nèi)容：
（一）法律、法規(guī)、規(guī)章的宣傳貫徹；
（二）規(guī)章和其他規(guī)范性文件的合法性；
（三）行政執(zhí)法主體的合法性；
（四）違法行為查處以及行政處罰、行政強(qiáng)制措施的合法性和適當(dāng)性；
（五）行政復(fù)議和行政賠償；
（六）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法定職責(zé)的履行；
（七）行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和行政執(zhí)法證件的管理使用；
（八）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定需要監(jiān)督的其他事項(xiàng)。
第二十七條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范性文件備案審查制度。下級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在文件后30日內(nèi)向上一級(jí)人民政府備案，其所屬工作部門制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在文件后30日內(nèi)向本級(jí)人民政府備案。
備案機(jī)關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有下列問題之一的，應(yīng)當(dāng)作出撤銷或者限期修改的決定：
（一）與憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的；
（二）越權(quán)設(shè)定行政處罰、行政強(qiáng)制和行政收費(fèi)的；
（三）不符合制定程序的。
第二十八條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行反饋制度。在法律、法規(guī)、規(guī)章后3個(gè)月內(nèi)，負(fù)責(zé)實(shí)施的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將實(shí)施方案、步驟和措施，書面報(bào)送同級(jí)人民政府。
縣級(jí)以上人民政府及其所屬工作部門應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的情況自行組織檢查或者重點(diǎn)抽查。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)于每年第一季度將上年度行政執(zhí)法的情況書面報(bào)告上級(jí)人民政府。縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門應(yīng)當(dāng)于每年第一季度將上年度行政執(zhí)法的情況書面報(bào)告同級(jí)人民政府和上級(jí)人民政府的有關(guān)主管部門。
第二十九條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法督辦制度。本級(jí)人民政府發(fā)現(xiàn)所屬工作部門、上級(jí)人民政府及其所屬工作部門發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民政府及其所屬工作部門不履行或者拒絕履行其法定職責(zé)的，由人民政府發(fā)出《督辦通知書》，責(zé)令限期糾正。
縣級(jí)以上人民政府對(duì)在行政執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為，以及公民、法人和其他組織舉報(bào)、控告的違法行政行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織查處或者依法責(zé)成有關(guān)部門查處。舉報(bào)人、控告人要求保密的，受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法保密。
第三十條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法爭議處理制度，其所屬工作部門之間行政執(zhí)法中的爭議，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由同級(jí)人民政府或者共同的上一級(jí)人民政府依法處理。
第六章法律責(zé)任
第三十一條違反本條例第七條規(guī)定的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府主管部門責(zé)令改正，對(duì)違法委托的，予以撤銷；造成管理秩序混亂的，由本級(jí)人民政府或者有關(guān)主管部門對(duì)法定代表人或者有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分。
第三十二條違反本條例第十一條規(guī)定的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府主管部門責(zé)令改正，執(zhí)法明顯不當(dāng)?shù)模瑳Q定變更或者撤銷；本級(jí)人民政府或者有關(guān)主管部門可以對(duì)有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分。
職務(wù)發(fā)明是中興通訊知識(shí)產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)的重要組成部分，每年公司在員工個(gè)人專利創(chuàng)新激勵(lì)上的投入已超過千萬元。為鼓勵(lì)員工創(chuàng)新，公司內(nèi)部建立了完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)流程，制定《知識(shí)產(chǎn)權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)》等一系列內(nèi)部規(guī)章，并從以往以專利申請(qǐng)為原則進(jìn)行簡單的一次性獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)整到全程覆蓋，即從申請(qǐng)、授權(quán)乃至轉(zhuǎn)讓許可等專利價(jià)值周期的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)做出貢獻(xiàn)的發(fā)明人給予激勵(lì)和報(bào)酬，大大激發(fā)了員工的創(chuàng)新和專利申請(qǐng)的熱情。《職務(wù)發(fā)明條例草案（送審稿）》雖致力于調(diào)動(dòng)職務(wù)發(fā)明人和企業(yè)的創(chuàng)新積極性，提出了很多建設(shè)性條款。但是無論是從企業(yè)創(chuàng)新的實(shí)踐角度，還是發(fā)明人與企業(yè)利益平衡的立法角度來看，《職務(wù)發(fā)明條例草案（送審稿）》部分條款仍然值得商榷。
一、技術(shù)秘密是否適合作為職務(wù)發(fā)明保護(hù)的客體
《職務(wù)發(fā)明條例草案（送審稿）》第四條規(guī)定：本條例所稱發(fā)明，是指在中華人民共和國境內(nèi)完成的，屬于專利權(quán)、植物新品種權(quán)、集成電路布圖設(shè)計(jì)專有權(quán)或者技術(shù)秘密保護(hù)客體的智力創(chuàng)造成果。
技術(shù)秘密（KNOW-HOW），至今各類法律對(duì)其無明確定義。我國《反不正當(dāng)競爭法》第十條規(guī)定：“本條所稱的商業(yè)秘密，是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。”上述技術(shù)信息可以等同為技術(shù)秘密。一項(xiàng)技術(shù)是否構(gòu)成技術(shù)秘密，其判斷標(biāo)準(zhǔn)首先是秘密性，這是技術(shù)秘密的本質(zhì)特征。但是專利權(quán)與此正好相反。兩者不同的屬性注定需要采取不同的措施進(jìn)行管理。
《職務(wù)發(fā)明條例草案（送審稿）》中規(guī)定了詳細(xì)的發(fā)明報(bào)告制度和獎(jiǎng)勵(lì)、報(bào)酬制度。其中第十條至十六條明確了報(bào)告人、報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告的內(nèi)容、職務(wù)發(fā)明與非職務(wù)發(fā)明的不同報(bào)告處理流程、書面意見的強(qiáng)制要求等。第二十四條規(guī)定了單位決定對(duì)職務(wù)發(fā)明作為技術(shù)秘密予以保護(hù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該技術(shù)秘密對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)效益的貢獻(xiàn)參照發(fā)明專利權(quán)的規(guī)定向發(fā)明人支付合理的補(bǔ)償。盡管在第十條中規(guī)定單位可以“另有規(guī)定或者與發(fā)明人另有約定”，但上述這些條款并不適合技術(shù)秘密的特殊性。如果將技術(shù)秘密納入職務(wù)發(fā)明條例，會(huì)給企業(yè)帶來巨大的成本和負(fù)擔(dān)，同時(shí)也會(huì)因難以操作導(dǎo)致糾紛頻發(fā)。首先，技術(shù)秘密作為公司保密的內(nèi)部信息，數(shù)量巨大，包含了大量不構(gòu)成技術(shù)方案的技術(shù)信息、試驗(yàn)數(shù)據(jù)等。其次，技術(shù)秘密帶來的經(jīng)濟(jì)效益很難估算，這將導(dǎo)致實(shí)務(wù)中對(duì)技術(shù)秘密進(jìn)行獎(jiǎng)酬很難操作和落實(shí)。
當(dāng)然，相比專利而言，有時(shí)技術(shù)秘密對(duì)企業(yè)而言更為重要。例如企業(yè)在進(jìn)行技術(shù)許可或轉(zhuǎn)讓中不僅僅涉及到知識(shí)產(chǎn)權(quán)，往往也包括了技術(shù)秘密，甚至技術(shù)秘密的價(jià)值會(huì)帶來更大的收益。因而對(duì)技術(shù)秘密做出貢獻(xiàn)的發(fā)明人需要給予獎(jiǎng)勵(lì)，但是不易硬性規(guī)定，企業(yè)可以內(nèi)部制定規(guī)章制度予以保障。
二、發(fā)明報(bào)告制度是否適用于企業(yè)內(nèi)部管理
《職務(wù)發(fā)明條例草案（送審稿）》第十條規(guī)定除單位另有規(guī)定或者與發(fā)明人另有約定外，發(fā)明人完成與單位業(yè)務(wù)有關(guān)的發(fā)明的，應(yīng)當(dāng)自完成發(fā)明之日起兩個(gè)月內(nèi)向單位報(bào)告該發(fā)明。該條例利用第十條至十六條詳細(xì)規(guī)定了發(fā)明報(bào)告制度，明確了報(bào)告的時(shí)間和報(bào)告人、報(bào)告的內(nèi)容、非職務(wù)發(fā)明與職務(wù)發(fā)明報(bào)告的不同處理、書面答復(fù)的硬性要求等。
在筆者看來，職務(wù)發(fā)明或者技術(shù)秘密如何進(jìn)行管理是每個(gè)企業(yè)根據(jù)自身客觀條件和大量實(shí)踐積累得出的符合企業(yè)內(nèi)部管理的一部分，不適合統(tǒng)一的硬性規(guī)定。
首先，一個(gè)大的企業(yè)僅每年的專利申請(qǐng)量都在幾千件以上，更不論數(shù)量龐大且無法計(jì)算的技術(shù)秘密，如果都采取報(bào)告和書面回復(fù)的操作方式，對(duì)企業(yè)管理工作是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)，也不具有實(shí)際操作性。發(fā)明人做出發(fā)明之后，不管是職務(wù)發(fā)明還是非職務(wù)發(fā)明，均向單位報(bào)告，這樣會(huì)大大加大企業(yè)的管理工作，而實(shí)際上，職務(wù)發(fā)明是根本無需單獨(dú)報(bào)告的，發(fā)明人只要將完成的職務(wù)發(fā)明提交給單位即可，只有在發(fā)明人認(rèn)為是非職務(wù)發(fā)明的情況下才需向單位報(bào)告，臺(tái)灣專利法第8條即采取了類似做法。另外，“單位應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)告之日起兩個(gè)月內(nèi)給予書面答復(fù)”，在企業(yè)實(shí)務(wù)工作中，2個(gè)月的期限太短，尤其對(duì)于中興通訊這類專利申請(qǐng)量比較大的公司。另一方面，在電子化辦公的環(huán)境中，要求必須給予書面答復(fù)的規(guī)定也不合理，應(yīng)允許以電子方式進(jìn)行通知。
其次，條例第三章規(guī)定了很多時(shí)間性要求，規(guī)定時(shí)間內(nèi)未答復(fù)則默認(rèn)同意報(bào)告人的意見，對(duì)此企業(yè)很難一一滿足，將會(huì)給實(shí)際操作帶來巨大的人力和時(shí)間成本，此外，第十條中針對(duì)發(fā)明人的報(bào)告期限也并不合理。發(fā)明人在完成發(fā)明創(chuàng)造后，應(yīng)當(dāng)在合理的時(shí)間內(nèi)及時(shí)向單位報(bào)告該發(fā)明，發(fā)明人延遲報(bào)告有可能會(huì)造成發(fā)明喪失新穎性，不利于專利申請(qǐng)和及時(shí)實(shí)施，因此，縮短發(fā)明人報(bào)告期無論對(duì)于發(fā)明人或單位、無論該發(fā)明是否申請(qǐng)專利都有積極的作用。
再次，條例第十五條規(guī)定：“單位擬停止職務(wù)發(fā)明的知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)程序或者放棄職務(wù)發(fā)明的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)提前一個(gè)月通知發(fā)明人。發(fā)明人可以通過與單位協(xié)商獲得該職務(wù)發(fā)明的知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)或者知識(shí)產(chǎn)權(quán)，單位應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助辦理權(quán)利轉(zhuǎn)移手續(xù)。發(fā)明人依照前款規(guī)定無償獲得有關(guān)權(quán)利后，單位享有免費(fèi)實(shí)施該職務(wù)發(fā)明或者其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。”單位作為職務(wù)發(fā)明的專利申請(qǐng)人或者專利權(quán)人具有完整的處分專利申請(qǐng)或?qū)＠麢?quán)的權(quán)利，對(duì)是否停止或者放棄知識(shí)產(chǎn)權(quán)會(huì)基于充分的考慮，如果每一項(xiàng)都提前一個(gè)月通知發(fā)明人并與有需求的發(fā)明人溝通協(xié)商，這會(huì)給企業(yè)帶來不必要的成本和精力。
而實(shí)際上，中興通訊內(nèi)部制定了完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)及維護(hù)流程和制度，符合企業(yè)自身的實(shí)際，是多年實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。
三、對(duì)職務(wù)發(fā)明人的獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬硬性規(guī)定是否合理
條例第十七條規(guī)定：“單位就職務(wù)發(fā)明獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予發(fā)明人獎(jiǎng)勵(lì)。單位轉(zhuǎn)讓、許可他人實(shí)施或者自行實(shí)施獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)的職務(wù)發(fā)明的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該發(fā)明取得的經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)明人的貢獻(xiàn)程度等及時(shí)給予發(fā)明人合理的報(bào)酬。”該條例利用了第十七到二十七詳細(xì)規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)、報(bào)酬、補(bǔ)償制度，明確了獎(jiǎng)勵(lì)、報(bào)酬、補(bǔ)償條件、標(biāo)準(zhǔn)、支付形式、期限等。
單位可以根據(jù)發(fā)明取得的經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)明人的貢獻(xiàn)程序等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)給予發(fā)明人合理的報(bào)酬，但在實(shí)務(wù)操作中，上述兩項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)操作復(fù)雜，難度很大，不利于實(shí)際執(zhí)行。規(guī)定具體的比例、數(shù)據(jù)在實(shí)踐中將很難得到執(zhí)行，并且引發(fā)大量的計(jì)算方式、計(jì)算程序、金額等方面的爭議與糾紛，使單位疲于應(yīng)付，最終會(huì)嚴(yán)重?fù)p害單位申請(qǐng)專利、進(jìn)行專利保護(hù)的積極性。
對(duì)于專利申請(qǐng)量比較大的公司，針對(duì)每件專利申請(qǐng)都必須聽取職務(wù)發(fā)明人的意見，這也會(huì)給公司將帶來沉重的成本負(fù)擔(dān)，也不利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，如果單位制定了具體的規(guī)章制度，只需要要求單位在制定相關(guān)規(guī)章制度時(shí)聽取發(fā)明人意見即可，而無需針對(duì)個(gè)案聽取意見。針對(duì)特殊情況，也可以采用約定的形式。
針對(duì)“單位應(yīng)當(dāng)將知識(shí)產(chǎn)權(quán)的收益情況通知發(fā)明人”，實(shí)踐中不具有可操作性，同時(shí)有可能會(huì)影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。
首先，對(duì)于計(jì)算機(jī)、信息技術(shù)、電子通信等特殊行業(yè)而言，每件產(chǎn)品上面可能用到很多專利，每件專利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也難以評(píng)估，因此，計(jì)算每件專利獲得的經(jīng)濟(jì)效益不太現(xiàn)實(shí)。
其次，單位在轉(zhuǎn)讓、許可他人實(shí)施專利的信息都屬于商業(yè)秘密，此條款有可能會(huì)造成發(fā)明人濫用該知情權(quán)而影響了企業(yè)正常的經(jīng)營活動(dòng)。因此，企業(yè)與發(fā)明人之間可以以約定的方式來保證發(fā)明人的知情權(quán)，又不影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。
最后，單位自行實(shí)施、許可、轉(zhuǎn)讓職務(wù)發(fā)明的經(jīng)濟(jì)效益不可能一一通知職務(wù)發(fā)明人，很多企業(yè)為上市公司，上述信息的提前披露將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)違反上市公司監(jiān)管規(guī)定。
四、對(duì)于約定優(yōu)先原則的限定性規(guī)定是否合理
條例第十八條第二款規(guī)定任何取消發(fā)明人根據(jù)本條例享有的權(quán)利或者對(duì)前述權(quán)利的享有或者行使附加不合理?xiàng)l件的約定或者規(guī)定無效。
首先，無論是本條例還是專利法實(shí)施細(xì)則對(duì)于職務(wù)發(fā)明都規(guī)定了約定優(yōu)先原則，符合企業(yè)的實(shí)際管理運(yùn)營。
應(yīng)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理,首先應(yīng)該對(duì)醫(yī)院的內(nèi)部情況進(jìn)行全面、深入的分析,然后根據(jù)醫(yī)院內(nèi)部各個(gè)部門的具體需求和特征制定切實(shí)可心的管理制度,對(duì)各個(gè)部門的管理方案,必須進(jìn)行深入的細(xì)化,這樣才能有效地提高醫(yī)院內(nèi)部的管理效果。計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的成熟和計(jì)算機(jī)知識(shí)的普及,為醫(yī)院利用信息技術(shù)進(jìn)行醫(yī)院內(nèi)部管理提供了有利的條件,利用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理,除了應(yīng)該對(duì)醫(yī)院內(nèi)部的管理工作進(jìn)行細(xì)化以外,還應(yīng)該建立完善的信息管理體系和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行環(huán)境,管理體系是管理工作開展的前提,而網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行環(huán)境是應(yīng)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理的必要條件。
2利用計(jì)算機(jī)應(yīng)用程序規(guī)范醫(yī)院工作流程
應(yīng)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理,首先應(yīng)該對(duì)醫(yī)院的工作流程進(jìn)行規(guī)范。目前醫(yī)院的各項(xiàng)管理制度和條例并不少,但是這些條例和規(guī)章制度實(shí)際的執(zhí)行能力不強(qiáng),因此傳統(tǒng)醫(yī)院的管理?xiàng)l例,大都徒有其表,并沒有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵。應(yīng)用計(jì)算機(jī)信息技加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理,應(yīng)該將醫(yī)院的工作流程進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)范,將原有的規(guī)章制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)應(yīng)用程序,從而能夠有效地加強(qiáng)醫(yī)院工作流程的執(zhí)行能力,此外應(yīng)用計(jì)算機(jī)程序?qū)︶t(yī)院的工作流程進(jìn)行規(guī)范還能有利于對(duì)醫(yī)院工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管,從而有效地提高醫(yī)院的監(jiān)管能力。
3醫(yī)院內(nèi)部管理體制的改革
醫(yī)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理,不能僅僅拘泥于形式,僅僅買幾臺(tái)計(jì)算機(jī),連上互聯(lián)網(wǎng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部管理必須從根本上進(jìn)行改革。醫(yī)院的全體員工都必須對(duì)計(jì)算機(jī)信息技術(shù)有深入的認(rèn)識(shí),改變傳統(tǒng)的醫(yī)院內(nèi)部管理體制,采用新的、科學(xué)合理的管理手段,才能將計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行充分的發(fā)揮,從而實(shí)現(xiàn)醫(yī)院內(nèi)部管理的創(chuàng)新,提高醫(yī)院整體的管理水平。
4結(jié)語
醫(yī)院內(nèi)部管理在醫(yī)院的整體管理中占有重要地位,傳統(tǒng)的醫(yī)院內(nèi)部管理方式隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)院規(guī)模的擴(kuò)大,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足醫(yī)院建設(shè)的需要,應(yīng)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)改善醫(yī)院內(nèi)部管理,能夠有效地提高醫(yī)院管理的效率和質(zhì)量,應(yīng)該進(jìn)行大力推廣、應(yīng)用。
論文關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)處罰 合法性 合理性
一、問題的提出
筆者曾遇到過一起案件,原告是一家貨運(yùn)公司,被告乃其公司的一名司機(jī),原告制定的“司機(jī)管理規(guī)定”中規(guī)定司機(jī)不得將自己保管的車輛隨便交給他人駕駛,違反該規(guī)定的處以記過、罰款2000-5000元、直至開除。被告與公司另一司機(jī)共同駕駛一輛貨車。某日,案外人頂替另一司機(jī)與被告共同駕駛原告的貨車從廈門開往深圳。此事被原告發(fā)現(xiàn)并作出處罰決定,扣罰被告5000元行車補(bǔ)貼并開除被告。后被告向廈門市勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,要求原告返還被告被扣罰的5000元工資。市仲裁委作出裁決要求原告一次性返還被告已扣工資(罰款)人民幣5000元。原告對(duì)此裁決不服,故起訴至本院。當(dāng)時(shí)筆者的意見是因?yàn)槲覈刹]有明確賦予企業(yè)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán),所以企業(yè)的行為是違法的,應(yīng)當(dāng)支持勞動(dòng)者的訴求。但這引起了筆者的一些思考,適度的經(jīng)濟(jì)處罰是否具有存在的合理性。
現(xiàn)如今,各種經(jīng)濟(jì)性的罰款在用人單位并不少見,最常見的莫過于以遲到、上班時(shí)間吃東西、睡覺等作為企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)。我國企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的法律依據(jù)在于1982年國務(wù)院的《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》。該條例第11條明確規(guī)定了企業(yè)適用經(jīng)濟(jì)處罰的各種情形,比如違反勞動(dòng)紀(jì)律、玩忽職守、工作不負(fù)責(zé)任等。由于《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施,《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》于2008年1月15日被廢止。可是我國現(xiàn)行《勞動(dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》關(guān)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰問題并沒有相關(guān)規(guī)定。而實(shí)踐中,采用經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)進(jìn)行管理的企業(yè)不在少數(shù)。所以有必要對(duì)此產(chǎn)生的相關(guān)問題進(jìn)行討論。因“罰款”一詞易引起歧義,故本文使用“經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)”這一說法。
二、企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的合法性分析
企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者適用經(jīng)濟(jì)處罰是否合法,目前在我國理論界形成了兩種截然相反的觀點(diǎn),認(rèn)為企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰是合法的主要原因有:
1.《勞動(dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》沒有禁止企業(yè)對(duì)職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。依據(jù)“法無禁止即為權(quán)利”的原則,企業(yè)擁有對(duì)職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的權(quán)利。而且已經(jīng)有某些地方立法率先試水。如2008年11月1日深圳市開始施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動(dòng)關(guān)系促進(jìn)條例》第十六條規(guī)定:“用人單位依照規(guī)章制度對(duì)勞動(dòng)者實(shí)施經(jīng)濟(jì)處分的,單項(xiàng)和當(dāng)月累計(jì)處分金額不得超過該勞動(dòng)者當(dāng)月工資的百分之三十,且對(duì)同一違紀(jì)行為不得重復(fù)處分。”地方性勞動(dòng)專項(xiàng)立法都有國家勞動(dòng)、工資等法律規(guī)定作為其上位法源,并且都經(jīng)過合法性審查。所以,這些地方性立法不但為區(qū)域內(nèi)行使內(nèi)部處罰權(quán)提供了法律保障,從中也可以看出中央立法機(jī)關(guān)在該問題上的認(rèn)可態(tài)度。豍 2.企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)是勞動(dòng)合同中雙方當(dāng)事人的一種約定,是對(duì)各自權(quán)利義務(wù)達(dá)成的合意。在我國,企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)一般是企業(yè)規(guī)章或雙方勞動(dòng)合同的約定。贊成者主張制定企業(yè)規(guī)章是企業(yè)的一項(xiàng)權(quán)利和義務(wù),根據(jù)我國《勞動(dòng)合同法》第四條規(guī)定:用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善勞動(dòng)規(guī)章制度,保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利、履行勞動(dòng)義務(wù)。所以企業(yè)為了更好的管理,嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序,在企業(yè)規(guī)章中設(shè)立一定的經(jīng)濟(jì)罰款條款是符合法律規(guī)定的。
但是經(jīng)過分析,上述兩種觀點(diǎn)都不足以說明企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的合法性。眾所周知,“法無禁止即為權(quán)利”,其所適用的范圍是涉及平等主體之間的法律關(guān)系。但是,在勞動(dòng)法律關(guān)系中,勞動(dòng)者與用人單位之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是不平等,勞動(dòng)者處于弱勢(shì)地位,企業(yè)行使經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)是以剝奪勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)的,如果任由企業(yè)利用這項(xiàng)原則去侵害勞動(dòng)者的權(quán)利,勞動(dòng)者的地位將每況愈下,將勞動(dòng)者置于更加危險(xiǎn)的地位。所以筆者認(rèn)為勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域不宜適用“法無禁止即為權(quán)利”的原則。至于提出的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動(dòng)關(guān)系促進(jìn)條例》,其屬于地方性法規(guī),力避罰款一詞,但這里的“經(jīng)濟(jì)處分”指的是行政法意義上的罰款。企業(yè)并非行政法意義上的執(zhí)法主體,不能行使行政罰款權(quán)。該條例在實(shí)施過程中,其合法性必將面臨質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。因此,要使經(jīng)濟(jì)處罰合法化,必須尋求上位法律支持。豎另一方面,用企業(yè)規(guī)章制度來論證企業(yè)經(jīng)濟(jì)罰款行為的合法性,實(shí)際上是否定了我國企業(yè)規(guī)章制度的制定和勞動(dòng)合同的訂立,不得違反《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的強(qiáng)制性規(guī)定的事實(shí)。經(jīng)濟(jì)處罰金的性質(zhì),在我國學(xué)界一般被定性為違約金或賠償金。但是依據(jù)《勞動(dòng)合同法》第25條規(guī)定表明除了用人單位為勞動(dòng)者提供專項(xiàng)培訓(xùn)費(fèi)用,勞動(dòng)者違反服務(wù)期約定和勞動(dòng)者違反競業(yè)限制約定兩種情形外,勞動(dòng)合同中不得另約定其他形式的違約金。《勞動(dòng)合同法》第90條規(guī)定表明勞動(dòng)者承擔(dān)賠償責(zé)任的情形包含違法解除勞動(dòng)合同,或者違反勞動(dòng)合同中約定的保密義務(wù)或者競業(yè)限制,給用人單位造成損失的情形,除此以外,再無勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)賠償損失的規(guī)定。因此,多數(shù)情況下,因勞動(dòng)者違反規(guī)章制度給企業(yè)造成的損失,企業(yè)要求賠償同樣是沒有法律支持的。
《勞動(dòng)合同法》的基本價(jià)值取向就是,保護(hù)處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者。故目前企業(yè)對(duì)其所屬職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰在現(xiàn)有法律框架下是違法的。然而,從我國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰卻存在一定的合理性。
三、企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的合理性分析
對(duì)于企業(yè)是否享有合理的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán),目前理論界眾說紛紜。反對(duì)企業(yè)擁有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的主要理由是從保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利出發(fā),在勞動(dòng)法律關(guān)系中,勞動(dòng)者處于弱勢(shì)地位,一旦賦予企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán),企業(yè)很可能利用自身的優(yōu)勢(shì)濫用此項(xiàng)權(quán)利,隨意處罰勞動(dòng)者,從而侵害勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面則在于經(jīng)濟(jì)處罰作為一種管理手段是否具有存在的必要性。經(jīng)濟(jì)處罰作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物已被廢止,并無再重新確立的必要。現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)隨著時(shí)代的發(fā)展而轉(zhuǎn)變管理理念,完善企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度,積極創(chuàng)設(shè)新的管理方式。
筆者認(rèn)為,上述觀點(diǎn)確實(shí)存在一定道理,但是在勞動(dòng)關(guān)系中,保護(hù)弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者地位,并不意味著就要犧牲企業(yè)的權(quán)益。就目前來說,經(jīng)濟(jì)處罰確實(shí)是一種良好且有效的管理手段。因?yàn)橄鄬?duì)于其他形式的管理手段而言,經(jīng)濟(jì)利益與勞動(dòng)者具有最直接的聯(lián)系,賦予企業(yè)一定的經(jīng)濟(jì)處罰對(duì)于管理職工具有重要作用。而且如果一直過度的保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利,那么不僅勞動(dòng)者自我保護(hù)能力得不到提高,同時(shí)也會(huì)制約企業(yè)自身的發(fā)展。況且在職工違反企業(yè)規(guī)章的行為中,有些并不直接導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失,但對(duì)企業(yè)的管理有其他方面的負(fù)面和消極影響,這理應(yīng)受到一定的懲罰。但是在我國現(xiàn)在的勞動(dòng)法律體系中,在沒有達(dá)到解除勞動(dòng)合同的情況下,一般的懲罰方式如教育和告誡的效果無法對(duì)每一個(gè)違反紀(jì)律的人起作用,企業(yè)勞動(dòng)紀(jì)律很難得到保障。豏如果動(dòng)輒適用解除勞動(dòng)合同,勞動(dòng)者的合法權(quán)利更加無從保障。
從國際上看,賦予企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的國家不在少數(shù),當(dāng)然權(quán)利的行使會(huì)受到嚴(yán)格的法律限制。例如,在日本,就頒布了《勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法案》,規(guī)定企業(yè)在員工月工資的10%的限度內(nèi)可以進(jìn)行罰款。在印度,頒布了《企業(yè)雇傭標(biāo)準(zhǔn)法案》,對(duì)企業(yè)罰款權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。在瑞士,也同樣規(guī)定了嚴(yán)格的程序,允許企業(yè)行使經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)豐.在這些國家中,盡管賦予了企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán),也鮮少發(fā)生我國目前反對(duì)者們所擔(dān)心的侵害勞動(dòng)者權(quán)利的現(xiàn)象出現(xiàn)。我國可以參照國外的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本國的實(shí)際情況,創(chuàng)設(shè)適合本國國情的經(jīng)濟(jì)處罰制度。
最后,在現(xiàn)階段,盡管法律沒有賦予企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán),但是經(jīng)濟(jì)處罰的現(xiàn)象卻廣泛存在,與其讓企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰處于一種混亂狀態(tài),從而導(dǎo)致勞動(dòng)者的權(quán)利受到侵害,倒不如法律明確經(jīng)濟(jì)處罰的地位,并通過輔助的制度防止企業(yè)濫用此項(xiàng)權(quán)利,如果企業(yè)的罰款權(quán)行使不僅合法、合理、程序公正,并有相應(yīng)的申訴機(jī)制,對(duì)于勞動(dòng)者的侵害可能性能夠降到最低,將更有利于對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)。
四、對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰的法律規(guī)制建議
通過以上的分析,以及從目前我國的國情來看,完全取消企業(yè)罰款權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的,企業(yè)罰款權(quán)的存在有一定的合理性,但是這是對(duì)員工經(jīng)濟(jì)利益的剝奪,因而企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)必須要受到法律的規(guī)制。
(一)明確企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)我國應(yīng)在勞動(dòng)法律體系中明確確立企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)。如果將企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)作為一項(xiàng)法律權(quán)利規(guī)定下來,同時(shí)以一定的程序平衡雙方的權(quán)利義務(wù),這才會(huì)真正起到保護(hù)勞動(dòng)者的作用。至于最重要的經(jīng)濟(jì)處罰數(shù)額的確定,筆者認(rèn)為可以參照《工資支付條例》中的相關(guān)規(guī)定,因勞動(dòng)者本人原因給用人單位造成經(jīng)濟(jì)損失的,用人單位可按照勞動(dòng)合同的約定要求其賠償經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)濟(jì)損失的賠償,可從勞動(dòng)者本人的工資中扣除。但每月扣除的部分不得超過勞動(dòng)者當(dāng)月工資的20%.若扣除后的剩余工資部分低于當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn),則按最低工資標(biāo)準(zhǔn)支付。還有企業(yè)罰款不對(duì)其他福利等待遇產(chǎn)生連帶影響,該做法不僅能夠維持了企業(yè)的正常運(yùn)作和管理,同時(shí)又保護(hù)了處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者不至于因?yàn)榻?jīng)濟(jì)處罰而導(dǎo)致工資利益的損失,影響基本的生存。
(二)企業(yè)經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)的程序保障第一,告知制度。企業(yè)規(guī)章制度是企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者做出經(jīng)濟(jì)處罰的直接依據(jù)。所以它的訂立程序應(yīng)當(dāng)合法,內(nèi)容不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定,并向勞動(dòng)者公示,公司的勞動(dòng)規(guī)章制度方具有法律效力,企業(yè)與勞動(dòng)者都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。用人單位在與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同時(shí),首先就得告知遵守企業(yè)規(guī)章是勞動(dòng)者的一項(xiàng)義務(wù),而且對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)處罰的相關(guān)條款有必要對(duì)勞動(dòng)者予以釋明。勞動(dòng)者知曉其所應(yīng)遵循的權(quán)利義務(wù),才能是企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的前提。
關(guān)鍵詞：反傾銷；反補(bǔ)貼；反補(bǔ)貼立法
中圖分類號(hào)：D922.295 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－3890（2008）01－0094-03
反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施是WTO允許的維護(hù)公平貿(mào)易、保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的手段。一直以來，國外頻頻對(duì)中國發(fā)起反傾銷調(diào)查，而對(duì)中國實(shí)施的反補(bǔ)貼調(diào)查卻寥寥無幾。其原因,一是因?yàn)檠a(bǔ)貼是一種政府行為,在反補(bǔ)貼調(diào)查過程中要觸及他國國內(nèi)法和大量政府間交涉,同時(shí)還要考慮自身國家整體利益的平衡;二是因?yàn)橐恍┌l(fā)達(dá)國家認(rèn)為反補(bǔ)貼法僅適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,而中國長期以來又被視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，根據(jù)中國加入WTO的議定書規(guī)定,中國在加入WTO后的15年內(nèi)（即2016年12月前）可被視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。所以，反補(bǔ)貼問題并未受到國內(nèi)太多的關(guān)注。然而，隨著入世后中國對(duì)外貿(mào)易的飛速發(fā)展和市場(chǎng)開放的持續(xù)推進(jìn)，中國已進(jìn)入了貿(mào)易摩擦多發(fā)期。在不太長的時(shí)期內(nèi)，將有越來越多的國家承認(rèn)中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，屆時(shí)反補(bǔ)貼將成為繼反傾銷之后美國、歐盟等國家針對(duì)中國新一輪的貿(mào)易報(bào)復(fù)手段。因此，中國面臨著十分緊迫的國際反補(bǔ)貼形勢(shì)。為了避免重蹈受到反傾銷指控時(shí)中國企業(yè)應(yīng)對(duì)不及和損失慘重的覆轍，我們必須行動(dòng)起來及早做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，不斷完善反補(bǔ)貼立法體系，認(rèn)真研究和制定應(yīng)對(duì)國際反補(bǔ)貼策略。
一、中國反補(bǔ)貼立法的現(xiàn)狀與不足
中國反補(bǔ)貼法律體系的構(gòu)建起步較晚，因此，現(xiàn)行制度在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上大部分借鑒了WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）的規(guī)定，但這同時(shí)也是中國的優(yōu)勢(shì)，即中國的反補(bǔ)貼法律制度的建設(shè)從起步開始就與WTO的相關(guān)規(guī)定保持較大的一致。
在中國目前的反補(bǔ)貼體系中，新制定的《中華人民共和國反補(bǔ)貼條例》處于核心地位，該條例已于2002年1月1日起正式施行。《反補(bǔ)貼條例》與WTO《SCM協(xié)定》基本銜接，在形式上將反傾銷與反補(bǔ)貼分開，單獨(dú)立法。在內(nèi)容上，《反補(bǔ)貼條例》注重與《SCM協(xié)定》基本保持一致。2004年3月，國務(wù)院又對(duì)《反補(bǔ)貼條例》作了小幅修改。為了使《反補(bǔ)貼條例》更具操作性，外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委在《反補(bǔ)貼條例》施行之后，頒布了一系列的行政規(guī)章。可見，中國相關(guān)部門在反補(bǔ)貼立法方面已取得長足進(jìn)步，建立了基本的補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼立法體系。但相對(duì)于中國今后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開放和發(fā)展的需要來說,中國的反補(bǔ)貼立法還存在著種種不足。
1. 《反補(bǔ)貼條例》雖為主體，但其本身立法層次較低。一部法律、法規(guī)依其制定機(jī)關(guān)不同而有其位階層次。調(diào)整某一社會(huì)關(guān)系的立法應(yīng)有其相應(yīng)的位階才足以最大限度地完成法規(guī)本身所負(fù)擔(dān)的社會(huì)功能。反補(bǔ)貼立法調(diào)整的是國家間的國際貿(mào)易關(guān)系，規(guī)范的是不同部門、不同地方的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼事宜，效力低下勢(shì)必影響法規(guī)的適用效果。
《反補(bǔ)貼條例》作為行政法規(guī)，位階不高，權(quán)威性不強(qiáng)，影響力也不足夠大，并且在具體的適用中缺乏足夠的信服力。反補(bǔ)貼措施作為WTO允許的貿(mào)易保護(hù)手段，對(duì)中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和對(duì)外貿(mào)易有重要的保護(hù)作用。因此，中國應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化目前的行政法規(guī)和政府規(guī)章，提高其位階，使其升格為國家的基本法律之一，制定更多的配套法規(guī)及規(guī)章，建立更加完善的反補(bǔ)貼法律體系。
2. 中國《反補(bǔ)貼條例》中沒有對(duì)不可采取反補(bǔ)貼措施的“綠色”或被保護(hù)補(bǔ)貼作出規(guī)定。今后應(yīng)作出相應(yīng)的補(bǔ)充規(guī)定。
3. 中國的《反補(bǔ)貼條例》明確規(guī)定下列補(bǔ)貼具有專向性，應(yīng)采取反補(bǔ)貼措施，具體如下：由出口國政府明確確定的某些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)獲得的補(bǔ)貼；由出口國法律、法規(guī)明確規(guī)定的某些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)獲得的補(bǔ)貼；指定特定領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)獲得的補(bǔ)貼；以出口實(shí)績?yōu)闂l件獲得的補(bǔ)貼；以使用本國產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品而取得的補(bǔ)貼。此種規(guī)定雖然容易實(shí)施，只需對(duì)號(hào)入座即可，但過于具體，缺乏一定的靈活性。
4. 在反補(bǔ)貼程序方面，《條例》也存在不盡如人意的地方。例如，調(diào)查程序透明度不高。對(duì)調(diào)查程序和調(diào)查方法的規(guī)定過于簡單，不利于利害關(guān)系人明確其權(quán)利和義務(wù)，甚至可能影響其協(xié)助調(diào)查的程度。還有，在調(diào)查程序上缺乏一個(gè)嚴(yán)格、確切的時(shí)間規(guī)定。《條例》除了規(guī)定12個(gè)月的調(diào)查期限（特殊情況下可延至18個(gè)月），臨時(shí)措施應(yīng)從開始調(diào)查之日起60天后采取,4個(gè)月的臨時(shí)反補(bǔ)貼措施期限，90天的追溯征稅期限，5年的確定反補(bǔ)貼稅征收和價(jià)格承諾期以及12個(gè)月的復(fù)審期限外，再無其他期限規(guī)定。在今后的立法完善上，應(yīng)借鑒《SCM協(xié)定》第12條第l款的要求，即“收到反補(bǔ)貼調(diào)查表的出口商至少應(yīng)有30天的答復(fù)時(shí)間”。另外，條例還缺少對(duì)發(fā)展中國家反補(bǔ)貼調(diào)查終止的特殊待遇：最小補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和可忽略不計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)比《SCM協(xié)定》其第27條第10款規(guī)定，對(duì)原產(chǎn)于一個(gè)發(fā)展中成員方的任何反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)立即停止，如果有關(guān)當(dāng)局確認(rèn)：（1）所給予有關(guān)產(chǎn)品的補(bǔ)貼總水平對(duì)第三類發(fā)展中國家來說未超過產(chǎn)品單位價(jià)值的2%，對(duì)第一、二類發(fā)展中國家和那些在8年期滿之前已取消出口補(bǔ)貼的發(fā)展中國家來說未超過3%（發(fā)達(dá)國家為1%）。（2）或經(jīng)補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量占進(jìn)口成員相同產(chǎn)品總進(jìn)口量不到4%，除非所有不到4%的發(fā)展中成員方的相同產(chǎn)品在進(jìn)口成員的總進(jìn)口量中合計(jì)占9%以上。今后，應(yīng)補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容。
二、完善相關(guān)立法，積極應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查
反補(bǔ)貼訴訟調(diào)查將是今后中國各級(jí)政府和企業(yè)面臨的一大新課題。各級(jí)政府應(yīng)深入研究反補(bǔ)貼調(diào)查的國際規(guī)則，加快清理和制定相關(guān)規(guī)定和政策，使之與世貿(mào)組織規(guī)則相一致。企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極探索、積累反補(bǔ)貼的應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，提高應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查的能力，最大限度地化解對(duì)中國產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查所帶來的不利影響。
1. 補(bǔ)貼的產(chǎn)生和泛濫使外國生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)受到不利影響，并且很容易導(dǎo)致不公平貿(mào)易的產(chǎn)生，從而損害貿(mào)易各國的利益，影響國際貿(mào)易的健康發(fā)展。所以，為了保護(hù)國內(nèi)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國紛紛制定反補(bǔ)貼措施對(duì)抗外國政府的補(bǔ)貼行為。中國也不例外，由于補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是政府通過財(cái)政手段或公共機(jī)構(gòu)集合整體性的經(jīng)濟(jì)力量支持某一產(chǎn)品以獲得極其低廉的價(jià)格競爭優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重破壞了正常的貿(mào)易秩序和競爭秩序，只有加強(qiáng)和完善反補(bǔ)貼立法，運(yùn)用法律手段，實(shí)施反補(bǔ)貼措施，才能制止外國對(duì)進(jìn)口到中國產(chǎn)品的補(bǔ)貼行為，進(jìn)而制止對(duì)中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成沖擊和損害，促進(jìn)國內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展，最終保證國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)免受實(shí)質(zhì)損害，保障國家整體經(jīng)濟(jì)利益免受不法侵害。
2. 建立和完善反補(bǔ)貼立法體系是適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則的必然要求。因?yàn)楦鲊诩尤胧澜缳Q(mào)易組織之前都制定了一些支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鼓勵(lì)或限制某些產(chǎn)品出口的政策。在這些政策中，有些是世界貿(mào)易組織《SCM協(xié)定》所不允許的，因此需要作適當(dāng)調(diào)整，對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。
3. 建立和完善反補(bǔ)貼立法體系也是建立和完善中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，必然要求相關(guān)法律法規(guī)的健全和完備。與反傾銷法同樣，反補(bǔ)貼法也是各國參與市場(chǎng)競爭的游戲規(guī)則的重要組成部分，是國際通行的法律規(guī)范。目前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在相當(dāng)大的程度上與世界經(jīng)濟(jì)接軌，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，要想在努力提高自身綜合競爭力的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益免受外國補(bǔ)貼等不公平貿(mào)易行為的侵害，就必須加強(qiáng)和完善包括反補(bǔ)貼立法在內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，運(yùn)用法律手段，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的健全和健康發(fā)展。
三、完善中國反補(bǔ)貼立法措施
中國是貿(mào)易大國，要充分發(fā)揮補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼這把“雙刃劍”的作用，并充分借鑒國際先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用有效的國際反補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)與策略，盡快完善中國反補(bǔ)貼立法，以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展。
1. 一定要堅(jiān)持發(fā)展中國家原則。中國是以發(fā)展中國家的身份加入世界貿(mào)易組織的，國內(nèi)法律體系還在不斷建設(shè)、完善中，在平衡國內(nèi)法和國際規(guī)則方面難免有不盡人意的地方。為了維護(hù)中國合法權(quán)益，在確定發(fā)展中國家的地位問題上，我們要態(tài)度明確，據(jù)理力爭。在立法上，一定要細(xì)，對(duì)于發(fā)展中國家的定義、內(nèi)涵，衡量發(fā)展中國家的指標(biāo)以及指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法等要作出明確規(guī)定，不能含糊其辭，缺乏操作性。
2. 要增加協(xié)議許可的綠色補(bǔ)貼。協(xié)議特別規(guī)定了用于科研開發(fā)、落后地區(qū)扶貧以及企業(yè)適應(yīng)環(huán)境新標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼雖然具有專向性，但也是被允許的。綠色補(bǔ)貼對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)競爭力、縮小地區(qū)間差異以及增強(qiáng)綜合國力意義重大。比如西部大開發(fā)的政策，就可視為對(duì)落后地區(qū)的補(bǔ)貼。總之，就是要學(xué)會(huì)充分利用協(xié)議，在其允許范圍內(nèi)，最大限度地保護(hù)中國利益。
3. 要給予中國反補(bǔ)貼主管機(jī)關(guān)以更多的自由裁量權(quán)。由于中國反補(bǔ)貼立法剛剛起步，在缺乏經(jīng)驗(yàn)的情況下，反補(bǔ)貼立法不可能十分成熟，從而對(duì)法律的適用帶來一定的困難。因此應(yīng)賦予主管機(jī)關(guān)較多的自由裁量權(quán)，以便更好地適用法律。雖然自由裁量權(quán)會(huì)產(chǎn)生一些副作用，但通過采取增加調(diào)查活動(dòng)的透明度，進(jìn)行司法復(fù)審等手段，副作用是可以避免的。中國應(yīng)建立一個(gè)開放結(jié)構(gòu)的反補(bǔ)貼法律制度，如引進(jìn)國際反補(bǔ)貼法中補(bǔ)貼和損害的各項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，賦予主管機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，給主管當(dāng)局留下一定的運(yùn)用和解釋的余地，從而更加符合中國不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策。
4. 中國立法應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，增加上游補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定。上游補(bǔ)貼是指對(duì)于受補(bǔ)貼調(diào)查產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中所使用的投入物的補(bǔ)貼。根據(jù)美國反補(bǔ)貼法，不僅直接受到補(bǔ)貼的產(chǎn)品可能會(huì)遭遇反補(bǔ)貼調(diào)查，如果一個(gè)產(chǎn)品的原料或主要部件（inputs）受到補(bǔ)貼，該項(xiàng)產(chǎn)品也可能受到反補(bǔ)貼調(diào)查。此即為“上游補(bǔ)貼（upstream subsidies）。”但并非所有對(duì)投入物的補(bǔ)貼均可構(gòu)成上游補(bǔ)貼。
美國商務(wù)部對(duì)受補(bǔ)貼調(diào)查產(chǎn)品的投入產(chǎn)品所獲補(bǔ)貼采取反補(bǔ)貼措施時(shí)，采用的是三步分析法。首先，用專向性標(biāo)準(zhǔn)來避免不合理的擴(kuò)大上游補(bǔ)貼范圍。該標(biāo)準(zhǔn)既包括對(duì)投入產(chǎn)品生產(chǎn)商補(bǔ)貼的檢驗(yàn)，也包括對(duì)該受補(bǔ)貼投入產(chǎn)品供給潛在的購買者或使用者的檢驗(yàn)。其次，商務(wù)部審查給予投入產(chǎn)品生產(chǎn)商的補(bǔ)貼是否傳遞給了最終產(chǎn)品生產(chǎn)商。在雙方無關(guān)聯(lián)的情況下推定不存在此種傳遞，在雙方有關(guān)聯(lián)的情況下，僅在交易價(jià)格低于普遍市場(chǎng)價(jià)格或低于給予非關(guān)聯(lián)購買者的價(jià)格時(shí)，才推定存在補(bǔ)貼的傳遞效果，即投入物補(bǔ)貼對(duì)最終產(chǎn)品提供競爭性利益。最后，商務(wù)部審查投入產(chǎn)品補(bǔ)貼是否對(duì)最終產(chǎn)品成本構(gòu)成重大影響。中國目前在上游補(bǔ)貼方面尚無任何規(guī)定，應(yīng)借鑒美國這一成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。
此外，完善反補(bǔ)貼立法，還要合理利用爭端解決機(jī)制（DSB）。認(rèn)真研究分析其處理過的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼案件，為中國在DSB就該類案件的、應(yīng)訴工作方面做好充分準(zhǔn)備。同時(shí)，還要加大對(duì)補(bǔ)貼、反補(bǔ)貼知識(shí)與法律的宣傳，引起企業(yè)和學(xué)者的重視；要加快培養(yǎng)一批精通反補(bǔ)貼法律的專業(yè)人才，如精通反補(bǔ)貼業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)專家、律師、會(huì)計(jì)師等。
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省人大財(cái)經(jīng)委在收到省政府提請(qǐng)審議的《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例(草案)》(以下簡稱條例草案)后，隨即將條例草案印送各設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)和省級(jí)有關(guān)部門，廣泛征求意見。6月中下旬，財(cái)經(jīng)委組織調(diào)研組赴紹興、嵊州、嘉興、桐鄉(xiāng)等地，采取召開座談會(huì)、聽取匯報(bào)等方式，征求當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門、部分檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和人大代表的意見建議。7月初，財(cái)經(jīng)委召開省級(jí)相關(guān)部門參加的座談會(huì)。隨后，專程赴杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，就條例草案中的重要條款聽取外資檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的意見建議。7月4日，財(cái)經(jīng)委召開全體會(huì)議，在綜合匯總、分析研究各方面意見的基礎(chǔ)上，對(duì)條例草案進(jìn)行了認(rèn)真審議。現(xiàn)將審議結(jié)果報(bào)告如下：
檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是重要的社會(huì)中介組織，在為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)貿(mào)易提供公正的檢測(cè)數(shù)據(jù)、為社會(huì)各界提供技術(shù)服務(wù)、為政府監(jiān)督執(zhí)法提供技術(shù)保障等方面，發(fā)揮著重要作用。2002年《浙江省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理辦法》頒布實(shí)施以來，我省檢驗(yàn)市場(chǎng)開始邁上了快速發(fā)展軌道，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量穩(wěn)步增加，檢驗(yàn)業(yè)務(wù)不斷拓展，檢驗(yàn)服務(wù)行為也逐步規(guī)范。目前，全省各類檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)已達(dá)到1000余家，服務(wù)范圍涉及工、農(nóng)、商、貿(mào)等各個(gè)領(lǐng)域，檢驗(yàn)服務(wù)業(yè)已成為我省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。但我省檢驗(yàn)市場(chǎng)在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)的同時(shí)，也還存在許多問題，如檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與政府部門脫鉤不徹底，習(xí)慣于依附行政權(quán)力，主動(dòng)服務(wù)企業(yè)的意識(shí)較差；部分檢驗(yàn)人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、素質(zhì)較低，少數(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)存在偽造數(shù)據(jù)、虛假出證等違法行為；政府部門監(jiān)管方式滯后，對(duì)違法行為缺乏有效制約手段，“重審批、輕管理”的局面仍未從根本上改變等。同時(shí)，隨著檢驗(yàn)市場(chǎng)逐步開放和發(fā)展，一些新情況、新問題也不斷出現(xiàn)，如外資、民營資本涉足檢驗(yàn)領(lǐng)域，市場(chǎng)競爭日趨激烈；新技術(shù)發(fā)展日新月異，檢驗(yàn)手段、標(biāo)準(zhǔn)更新加快；被檢驗(yàn)企業(yè)和個(gè)人的法律維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)檢驗(yàn)服務(wù)的質(zhì)量要求不斷提高等。因此，原政府規(guī)章已不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。并且，在行政許可法頒布后，原規(guī)章中作為行政許可事項(xiàng)的計(jì)量認(rèn)證制度迫切需要立法規(guī)范。綜合上述情況，財(cái)經(jīng)委認(rèn)為，盡快制定出臺(tái)關(guān)于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理的地方性法規(guī)，有助于促進(jìn)我省檢驗(yàn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展，有助于維護(hù)被檢驗(yàn)人的合法權(quán)益，也有助于促進(jìn)政府部門依法行政。特別是當(dāng)前我省正處在加快建設(shè)惠及全省人民的全面小康社會(huì)的重要?dú)v史時(shí)期，將檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)納入法制化軌道進(jìn)行管理，有助于發(fā)揮其對(duì)創(chuàng)新技術(shù)的保障作用，從而促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
財(cái)經(jīng)委認(rèn)為，省政府提請(qǐng)審議的條例草案，符合《中華人民共和國產(chǎn)品計(jì)量法》、《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》等上位法，并吸納了相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，吸收借鑒了各地、各部門在檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理方面的經(jīng)驗(yàn)做法，內(nèi)容基本可行。同時(shí)，財(cái)經(jīng)委對(duì)條例草案提出以下意見建議。
一、關(guān)于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)化。條例草案規(guī)定，行政部門委托監(jiān)督檢驗(yàn)，應(yīng)向受委托的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具委托檢驗(yàn)書，并規(guī)定被檢驗(yàn)人在提出復(fù)檢時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)指定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)檢。對(duì)此，有的地方認(rèn)為，這些規(guī)定存在行業(yè)壟斷、部門保護(hù)的傾向，有礙檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)社會(huì)化。從調(diào)研情況看，目前我省雖然很多檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在名義上已是獨(dú)立法人，但實(shí)際仍依附于政府部門，作為獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量還較少。因此，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)盡快真正脫鉤，成為獨(dú)立自主的企業(yè)法人，是條例應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，也是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。但由于涉及到事業(yè)單位改革、機(jī)制體制轉(zhuǎn)換等一系列問題，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)完全脫鉤，將會(huì)有一個(gè)過程。財(cái)經(jīng)委認(rèn)為，對(duì)于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)社會(huì)化的規(guī)定，既要適當(dāng)超前，為今后的改革留下空間，又要積極推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化要求。因此建議：一是在總則中增加檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)要逐步與政府部門脫鉤的原則內(nèi)容；二是明確監(jiān)管部門發(fā)放任務(wù)認(rèn)定書時(shí)，應(yīng)采用公平、公正、公開的方法選擇檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)；三是明確在復(fù)檢時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)指定其他的符合條件的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)檢。
二、關(guān)于適用范圈的調(diào)整。條例草案對(duì)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)、醫(yī)學(xué)衛(wèi)生檢驗(yàn)等檢驗(yàn)服務(wù)作了排他性規(guī)定。對(duì)此，有的部門提出，進(jìn)出口商品檢驗(yàn)在《中華人民共和國進(jìn)出品商品檢驗(yàn)法》等法律中已有專門規(guī)定，本已不在條例草案調(diào)整范圍。醫(yī)學(xué)衛(wèi)生雖然涉及人體及醫(yī)療過程，在性質(zhì)、對(duì)象、方式等方面具有一定的特殊性和復(fù)雜性，但從目前發(fā)展情況看，作為獨(dú)立法人的醫(yī)療機(jī)構(gòu)也在為社會(huì)開展檢驗(yàn)服務(wù)，并出具具有證明作用的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)或者結(jié)果，如體檢報(bào)告、醫(yī)療事故鑒定等。且這類檢驗(yàn)的市場(chǎng)需求在不斷擴(kuò)大。對(duì)此，有關(guān)部門提出，醫(yī)學(xué)衛(wèi)生檢驗(yàn)服務(wù)應(yīng)該納入條例草案的適用范圍，以促進(jìn)醫(yī)學(xué)衛(wèi)生檢驗(yàn)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。同時(shí)，船舶檢驗(yàn)等領(lǐng)域也存在類似情況，排除性條款難以列舉全面。因此，建議第三條第二款可修改為“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”
三、關(guān)于特殊情形的計(jì)量認(rèn)證。條例草案創(chuàng)設(shè)了檢驗(yàn)?zāi)芰胺椒ǖ脑u(píng)估確認(rèn)程序。在調(diào)研中，各地認(rèn)為，創(chuàng)設(shè)的條款有利于鼓勵(lì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)積極開展技術(shù)創(chuàng)新，拓展新的檢驗(yàn)市場(chǎng)，符合我省快速發(fā)展的檢驗(yàn)市場(chǎng)的客觀需要，但條款內(nèi)容規(guī)定過于原則。為確保這一創(chuàng)制性條款發(fā)揮應(yīng)有的作用，建議增加具體方法，以增強(qiáng)可操作性。同時(shí)，各地對(duì)條例草案設(shè)立的應(yīng)急檢驗(yàn)服務(wù)事后辦理程序提出不同意見。很多同志認(rèn)為，未經(jīng)計(jì)量認(rèn)證而提供檢驗(yàn)服務(wù)，即相當(dāng)于提供非法檢驗(yàn)服務(wù)；雖然允許事后補(bǔ)辦手續(xù)，但在補(bǔ)辦過程中如果計(jì)量不合格，那么已經(jīng)出具的檢驗(yàn)證書的法律效力如何處理，條例草案無法明確。由此也容易引發(fā)一系列的問題。當(dāng)前，一些公共衛(wèi)生、環(huán)境污染等突發(fā)性公共事故或其他緊急情況雖然不斷見諸報(bào)端，但象2003年非典那樣的重大事故畢竟為數(shù)極少。對(duì)于一般性的公共事故或緊急情況，質(zhì)監(jiān)部門通常啟動(dòng)緊急程序來解決計(jì)量認(rèn)證問題，在實(shí)踐中也取得了較好的效果。為保證計(jì)量認(rèn)證的科學(xué)性、公正性和合法性，建議將十四條修改為，因發(fā)生公共衛(wèi)生、環(huán)境污染、安全事故等突發(fā)性公共事件或其他特別緊急情況，確需檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提供尚未經(jīng)計(jì)量認(rèn)證的檢驗(yàn)服務(wù)的，省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局應(yīng)啟動(dòng)緊急計(jì)量認(rèn)證程序。同時(shí)，建議條例草案對(duì)緊急計(jì)量認(rèn)證程序作出詳細(xì)規(guī)定。
四、關(guān)于行致行為的規(guī)范。條例草案對(duì)檢驗(yàn)監(jiān)督管理部門的監(jiān)督檢查職責(zé)作了規(guī)定。調(diào)研中，各地認(rèn)為，該規(guī)定過于原則。當(dāng)前檢驗(yàn)市場(chǎng)存在的一些突出問題和矛盾，很大程度上是因?yàn)橛行┎块T職能交叉，分工不明確，致使日常監(jiān)管缺位。因此，檢驗(yàn)監(jiān)督管理部門除了要把好市場(chǎng)準(zhǔn)入這一關(guān)口外，更應(yīng)明確監(jiān)督檢查職責(zé)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，以確保檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為合法規(guī)范，確保其出具的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)或結(jié)果真實(shí)有效。建議對(duì)該內(nèi)容作進(jìn)一步細(xì)化。
五、關(guān)于計(jì)量認(rèn)證具體評(píng)審細(xì)則的制定。條例草案規(guī)定，省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定制定具體評(píng)審細(xì)則。有的部門提出，計(jì)量認(rèn)證是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入檢驗(yàn)市場(chǎng)的通行證，具體評(píng)審細(xì)則是開展計(jì)量認(rèn)證評(píng)審的準(zhǔn)則，因此，質(zhì)監(jiān)部門必須依法制定評(píng)審細(xì)則。財(cái)經(jīng)委還認(rèn)為，鑒于當(dāng)前評(píng)審人員管理不甚規(guī)范，一些相關(guān)制度尚未完善的實(shí)際情況，有必要將評(píng)審人員的考核、使用等內(nèi)容一并納入到具體評(píng)審細(xì)則中，并明確評(píng)審細(xì)則制定后，報(bào)省政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
六、關(guān)于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)。從調(diào)研情況看，目前檢驗(yàn)人員的業(yè)務(wù)水平、職業(yè)道德參差不齊。有的企業(yè)反映，個(gè)別檢驗(yàn)人員在抽檢過程中，故意多拿高檔商品，且往往不予退還，企業(yè)不堪重負(fù)。由于其手握檢驗(yàn)權(quán)，企業(yè)一般是敢怒不敢言。財(cái)經(jīng)委認(rèn)為，檢驗(yàn)人員具備較高的專業(yè)技術(shù)水平和良好的職業(yè)道德，是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提升整體水平的關(guān)鍵，也是檢驗(yàn)市場(chǎng)健康發(fā)展的重要保障。因此，建議條例草案對(duì)檢驗(yàn)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、專業(yè)技能的要求作出更明確的規(guī)定。同時(shí)，增加關(guān)于知識(shí)更新、職業(yè)道德規(guī)范等方面內(nèi)容。
七、關(guān)于法律責(zé)任
一是條例草案中許多禁止性條款沒有相應(yīng)的罰責(zé)，如第十一條、第十九條等，建議增加相關(guān)處罰條款；
二是有的處罰條款罰款幅度彈性過大，有的處罰數(shù)額較大，建議斟酌修改；
三是有的條款內(nèi)容規(guī)定的責(zé)任部門與罰責(zé)中的責(zé)任部門不一致，如第四十二條第一款規(guī)定由省有關(guān)檢驗(yàn)監(jiān)督管理部門依照各自職責(zé)管理，而在第五十條中，處罰部門卻規(guī)定為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門，建議進(jìn)行修改；
地方職工檔案規(guī)章制度建設(shè)的實(shí)踐與社會(huì)效應(yīng)
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，立法側(cè)重于維護(hù)國家利益，而不注重或者說忽略對(duì)公眾合法利益的維護(hù)。2003年哈爾濱市檔案局在市委、市人大和市政府的關(guān)心和重視下，經(jīng)過大量地調(diào)查研究，廣泛聽取各方意見，歷經(jīng)數(shù)十次修改，起草制定了《哈爾濱市檔案管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，并于6月經(jīng)市人大常委會(huì)審議通過，經(jīng)省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，頒布出臺(tái)了《條例》。《條例》共34條，是哈爾濱市第一部規(guī)范全市檔案和檔案工作的地方性法規(guī)。《條例》中的一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)是從法規(guī)上予以明確了職工檔案丟失、損毀可以補(bǔ)救問題，即《條例》第二十條：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織人事檔案發(fā)生丟失、損毀的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施。補(bǔ)救材料由市人民政府指定的市級(jí)行政管理部門予以認(rèn)定或者批準(zhǔn)。具體認(rèn)定辦法由市人民政府另行制定。經(jīng)認(rèn)定的補(bǔ)救材料與原檔案具有同等的法律效力。”
2005年，根據(jù)《條例》授權(quán)，為了解決職工因檔案丟失、損毀無法辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)低保以及職工在改制中無法享受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、相關(guān)福利待遇、人員流轉(zhuǎn)等社會(huì)實(shí)際問題，哈市檔案局與市勞動(dòng)局共同起草制定了《哈爾濱市企業(yè)職工檔案丟失損毀補(bǔ)辦認(rèn)定辦法》(以下簡稱《補(bǔ)救認(rèn)定辦法》)。該《補(bǔ)救認(rèn)定辦法》確定了責(zé)任單位，明確了補(bǔ)辦認(rèn)定程序和要求，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，體現(xiàn)了政府保護(hù)職工切身利益，為群眾辦實(shí)事的宗旨。市人事局和市勞動(dòng)局依據(jù)《補(bǔ)救認(rèn)定辦法》又相繼制定出臺(tái)了《哈爾濱市非企業(yè)人員人事檔案補(bǔ)辦認(rèn)定實(shí)施細(xì)則》、《哈爾濱市未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌已經(jīng)沒有生產(chǎn)經(jīng)營能力且無力繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員發(fā)放生活費(fèi)工作的實(shí)施辦法》。
截止到2009年，市勞動(dòng)局依據(jù)《補(bǔ)救認(rèn)定辦法》為760名職工補(bǔ)辦檔案、為1026名職工認(rèn)定檔案，解決了因無檔案或檔案不完整無法辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問題；依據(jù)《哈爾濱市未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌已經(jīng)沒有生產(chǎn)經(jīng)營能力且無力繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員發(fā)放生活費(fèi)工作的實(shí)施辦法》為9800余名退休人員認(rèn)定檔案，解決了社會(huì)最低保障、享受補(bǔ)助等問題；市人事局依據(jù)《哈爾濱市非企業(yè)人員人事檔案補(bǔ)辦認(rèn)定實(shí)施細(xì)則》為9名職工補(bǔ)辦檔案、為30名職工認(rèn)定檔案，解決了流動(dòng)人員流轉(zhuǎn)、自主擇業(yè)等問題。在這些補(bǔ)辦認(rèn)定檔案人群中，下崗失業(yè)職工占80％以上，通過補(bǔ)辦認(rèn)定檔案，解決了下崗失業(yè)職工最基本生存問題，有效維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了和諧社會(huì)建設(shè)。
近幾年，隨著企業(yè)改革的深入、人員的頻繁流動(dòng)和老職工退休事務(wù)的增加，對(duì)職工檔案管理的重視程度更加弱化，職工檔案無人問津，亂扔亂放，甚至丟失。目前，哈市除機(jī)關(guān)、少數(shù)國家大型骨干企業(yè)、事業(yè)單位的職工檔案實(shí)行規(guī)范化管理外，多數(shù)用人單位的職工檔案工作是分散管理的。好一點(diǎn)的用人單位將職工檔案放到人事勞資部門管理，差一點(diǎn)的用人單位將職工檔案放到業(yè)務(wù)管理部門保管，更為嚴(yán)重的用人單位將職工檔案放到人事勞資人員家中或者單位領(lǐng)導(dǎo)手中。有的企業(yè)負(fù)責(zé)人為達(dá)到控制職工的目的，扣押檔案不給，使職工辦不成調(diào)動(dòng)手續(xù)。一些改制破產(chǎn)企業(yè)的職工檔案隨意更改，檔案年齡前后不一致，出現(xiàn)多個(gè)參加工作時(shí)間，個(gè)人經(jīng)歷前后記錄不完整、不準(zhǔn)確等。這樣的管理方式，有悖于國家關(guān)于職工檔案管理的規(guī)定，給職工檔案管理工作帶來許多麻煩，影響了檔案管理的嚴(yán)肅性，侵害了職工個(gè)人利益，不利于促進(jìn)勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)，建設(shè)科學(xué)、規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)。職工檔案問題就是民生問題。2007年，在解決補(bǔ)救檔案丟失這一突出問題后，市檔案局經(jīng)過反思，認(rèn)為有必要從根本上解決職工檔案問題。因此，為進(jìn)一步明確職工檔案管理范圍、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)等，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展的需要，我們起草并提請(qǐng)市政府于2008年出臺(tái)了《哈爾濱市職工檔案管理辦法》(以下簡稱《職工檔案辦法》)。《職工檔案辦法》對(duì)職工變動(dòng)檔案管理的問題做出規(guī)定：“職工在勞動(dòng)合同期限內(nèi)變動(dòng)工作單位或者解除(終止)勞動(dòng)合同的，用人單位應(yīng)當(dāng)在30個(gè)工作日內(nèi)將其檔案轉(zhuǎn)交其新的用人單位或者其戶籍所在地的檔案代管機(jī)構(gòu)。用人單位不得扣押職工檔案。用人單位無故扣留職工檔案，職工可以到所在地勞動(dòng)、人事行政部門申請(qǐng)仲裁”。并對(duì)對(duì)職工檔案利用的問題做出規(guī)定：“職工個(gè)人查閱本人檔案，應(yīng)當(dāng)憑身份證，用人單位查閱職工檔案憑加蓋有用人單位公章的介紹信。查閱檔案應(yīng)當(dāng)申明查閱理由，由檔案管理機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)定和需要提供檔案材料”。可以說，《職工檔案辦法》在立法內(nèi)容上充分有效地體現(xiàn)了以人為本的理念。
職工檔案規(guī)章制度建設(shè)的原則和工作思路
實(shí)踐中，我們遵循“實(shí)踐需要、條件成熟、特色鮮明、重點(diǎn)突出、切實(shí)管用”的立法原則，并以此確定了工作思路：
一是體現(xiàn)立法的可操作性。地方法規(guī)的精髓在于根據(jù)國家和有關(guān)上位法律、法規(guī)的精神對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，條文盡量做到明確具體、簡明扼要、備而不繁、切合實(shí)際。如：人事檔案移交問題。《檔案法》、《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》對(duì)企業(yè)事業(yè)單位終止人事檔案移交工作沒有做出規(guī)定，我們?cè)谥贫ā稐l例》時(shí)，提出了“企業(yè)事業(yè)單位終止，其人事檔案應(yīng)當(dāng)移交給人事或者社會(huì)勞動(dòng)保障部門保管”的規(guī)定。地方立法不是“宜粗不宜細(xì)”而是“宜細(xì)不宜粗”，盡可能對(duì)規(guī)范的事項(xiàng)做出明確、具體的規(guī)定，確保地方檔案法規(guī)有較強(qiáng)的操作性。
二是力求立法的創(chuàng)制性。對(duì)沒有規(guī)定而實(shí)踐中急需做出規(guī)定的事項(xiàng)做出規(guī)定，是體現(xiàn)地方立法創(chuàng)制功能的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在制定地方法規(guī)時(shí)，要著重解決本地區(qū)實(shí)際存在的需要由法律來調(diào)整的，而不是對(duì)國家和有關(guān)上位法規(guī)的簡單翻版，要考慮現(xiàn)實(shí)需要。如：公民知情權(quán)問題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主建設(shè)的推進(jìn)，我國公民對(duì)社會(huì)生活的參與度越來越高，他們受《憲法》所保護(hù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也迫切需要得以實(shí)現(xiàn)，而《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》中提出“任何個(gè)人不得查閱或借用本人及親屬的檔案”的規(guī)定，顯然與當(dāng)前實(shí)際和《憲法》相悖。因此，我們?cè)谥贫ā堵毠n案辦法》時(shí)，明確“職工個(gè)人查閱本人檔案，應(yīng)當(dāng)憑身份證”這一保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的檔案開放制度。隨著政務(wù)公開工作全面開展，這一條款的規(guī)定在工作中發(fā)揮了獨(dú)特的作用，體現(xiàn)了地方立法的創(chuàng)制性。
三是立足立法的前瞻性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的特殊歷史階段，地方立法要正確處理公共利益和公民的合法權(quán)益關(guān)系，維護(hù)最大多數(shù)人的最大利益；要正確處理強(qiáng)制與引導(dǎo)的關(guān)系，注意發(fā)揮法律規(guī)范的引導(dǎo)功能；要正確處理立足現(xiàn)實(shí)和改革創(chuàng)新的關(guān)系，力求不斷有所創(chuàng)新。如：職工個(gè)人檔案的保護(hù)問題。《檔案法》和《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》對(duì)這一問題沒有規(guī)定。因此，我們?cè)谥贫ā稐l例》時(shí)，規(guī)定對(duì)職工個(gè)^檔案發(fā)生丟失、損毀的，要求“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施。補(bǔ)救材料由市人民政府指定的市級(jí)行政管理部門予以認(rèn)定或者批準(zhǔn)。經(jīng)認(rèn)定的補(bǔ)救材料與原檔案具有同等的法律效力”。這一條款與《憲法》中強(qiáng)調(diào)“公民的合法權(quán)益不受侵犯”精神是一致，彰顯了以人為本的思想，體現(xiàn)了地方立法的前瞻性。
